十三
行政复议法规定公民、法人或其他组织对实行垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议，而不能向该部门的本级人民政府申请行政复议。[31]目前我国行政部门实行垂直领导的包括两种情况，一种是完全垂直，另一种是部分垂直。前者如海关、金融、国税、外汇管理等部分，后者如工商、技术监督等部门。此外，还有一些更为特殊的情况，如某些城市对公安机关的领导体制实行“一市两制”，即对区公安分局实行由市公安局垂直领导的体制，对市辖县的公安局则实行由县人民政府和上级市公安局双重领导体制。[32]国家安全机关日前虽然和公安机关一样实行双重领导体制，但
行政复议法规定，对国家安全机关的行政行为不服，不能向本级人民政府申请行政复议，只能向上一级国家安全机关申请复议。[33]这一规定显然不是按照垂直领导作为标准加以规定的，而着重强调的是国家安全机关业务的特殊性。
一般而言，确立行政复议案件管辖权主要是基于行政监督关系。道理很简单，行政复议是一种内部行政监管制度，没有行政监督权的存在，也就没有行政复议权的存在，二者是统一的，不可割裂的。我国行政复议之所以规定对地方各级人民政府的具体行政行为不服，向上一级地方人民政府申请行政复议，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，既可以由该部门的本级人民政府管辖，也可以由上一级主管部门管辖，对实行垂直领导的行政机关的具体行政行为不服，由上一级主管部门管辖，此外还有原机关复议管辖问题。[34]派出机构作出的行为的复议管辖和对法律、法规授组织的行为不服的复议管辖问题，均是出自于行政系统内部行政监督关系的存在。
问题是部分实行垂直领导的行政机关的复议管辖如何确认，从
行政复议法的规定上看很不明确。一是象工商、技术监督、地税等部门，实行省以下垂直领导，省级以上工商、技术监督、地税部门既接受本级政府领导，又接受上一级主管部门领导。笔者认为，对这种情况应分别采取不同的管辖体制加以解决。即对省以下部门实行领导体制的部门，复议管辖权只能由上一级主管部门行使；对省以上实行双重领导体制的部门，复议管辖权既可以由本级人民政府行使，也可以由上一级主管部门行使。二是向一个地级市的公安机关对其所属的县级公安局、公安分局分别实行双重领导和垂直领导两种体制的，笔者认为，也可分别实行两种复议管辖体制加以解决。即对实行双重领导体制的县公安局，其复议管辖权分别由该公安局的本级人民政府和上一级公安局行使；对实行垂直领导体制的公安分局，其复议管辖权只能由其上一级公安局行使。
十四
行政复议法对派出组织(包括派出机关和派出机构)的有关规定引发了如下问题：
第一，
行政复议法第
15条第一款第(二)项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”。这是对政府工作部门设立的派出机构作为独立的行政主体时所作的具体行政行为不服，申请复议时的管辖规定。派出机构不同于派出机关，它是由政府职能部门根据行政管理的需要，在一定区域内设置的管理某项行政事务的机构。并非所有的派出机构都有权以自己的名义作出具体行政行为，成为独立的行政主体。从性质上讲，派出机构与职能部门所设的内部机构处于同一地位，其本身并不当然具有行政法上的主体资格，只有得到授权，才能成为行政主体，可以以自己的名义实施具体行政行为。问题在于：是否法律、法规和规章都可以成为规定哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为、实施何种具体行政行为的依据？在我国行政法的诸多渊源中，规章因其效力等级较低，现实中出现的问题较多而使其效力适用受到相对限制。如
行政诉讼法第
52条和第
53条规定审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据，而规章只能作为“参照；
行政诉讼法第
37条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律法规的规定。”此处规章关于复议前置的规定的效力被否定；再如
行政处罚法第
17条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，排除了规章授权的具有管理公共事务职能的组织可以在其授权范围内实施行政处罚，等等。从
行政复议法第
15条第一款第(二)项的规定可以看出，其立法本意是除法律、法规外，派出机构也可依据规章的规定，使自己成为能以其名义作出具体行政行为的独立行政主体。对此，笔者认为值得商榷，赋予一不具行政主体资格的组织以行政主体资格，意味着该组织可以以自己的名义行使一定的行政权，可以作出影响行政相对人合法权益的行政行为。这不是一项简单的授权，应慎之又慎。若任一规章都可有权赋予某组织以行政主体资格，则不仅容易使行政土体滥化、失控，造成对行政相对人合法权益的侵犯，而且可能因地方规章的规定不一致，致使地方授权行政主体大相径庭，造成全国行政执法主体出现不一致。故此，笔者认为
行政复议法第
15条第一款第(二)项中所说的“规章”即使不被删掉，至少也应限定为部门规章，排除地方规章赋予某一派出机构以行政主体资格的权力。
第二，
行政复议法第
15条第一款第(二)项对派出机构以自己名义作出行政行为不服申请复议的，作出了选择管辖的规定。这与《行政复议条例》[35]规定的不同之处在于：对派出机构以自己的名义作出的具体行政行为不服的，申请人有权选择向设立该派出机构的部门申请复议或者向该部门的本级人民政府申请复议，而不象原来只能向设立该派出机构的部门申请复议。之所以这样规定、是考虑到派出机构与设立它的工作部门同属一个系统，且在行政关系、业务关系上均存在密切的领导关系。为防止由于这种特殊关系导致的部门保护，
行政复议法增加了相对人可向该部门的本级地方政府申请复议。这固然体现了公正、便民的原则，但是，若设立某派出机构的政府工作部门是实行垂直领导的，那么，对该派出机构的具体行政行为不服申请行政复议时，该如何处理呢?
行政复议法第
12条第二款规定，对实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请复议。鉴于此，对于上述情况，相对人是既可向设立该派出机构的部门申请复议，又可向该部门的本级地方政府申请呢?还是只能向设立该派出机构的部门申请?对此
行政复议法并未作出明确规定。笔者认为，对于实行垂直领导的政府工作部门所设立的派出机构，以其自己的名义作出的具体行政行为，相对人不服，申请复议时，应根据
行政复议法第
12条规定的精神，只能向设立该派出机构的部门申请。因为实行垂直领导的行政机关，其在业务上往往都具有较强的专业性或技术性，其设立的派出机构也同样具有这样的特点。由一个不具相应专业知识的一级地方人民政府对具有相应专业知识一级地方政府对具有相应专业性的具体行政行为进行复议，虽可能避免部门保护现象，但从专业技术性上恐难以确保其作出的复议决定一定合法、适当，这无异于因噎废食；由设立该派出机构的部门进行复议，虽有可能出现部门保护现象，但这并不一定就给相对人造成事实上的权益损害，因为相对人对复议决定(除终局决定外)不服，还可向法院提起行政诉讼以维护自己的合法权益。
