表2-2 Y区公安局的适用情况
单位： 人（%）
年度 传唤 拘传 留置、口头传唤、抓捕（推断数） 到案总数
2000 0 0 471（100） 471（100）
2001 0 0 408（100） 408（100）
2002 0 0 564（100） 564（100）
2003 86（19） 0 364（81） 450（100）
2004 46（9） 1（0.2） 458（91） 505（100）
（注：A、2003年前的留置适用数不明；
B、2004年后已不再适用留置，2004年度的推断数中不包括留置。）
表2-3 J区公安局的适用情况
单位： 人（%）
年度 传唤 拘传 留置 口头传唤、抓捕（推断数） 到案总数
2003 3（0.2） 2（0.1） —— —— 1405（100）
2004 115（10） 41（4） 682（60） 303（27） 1141（100）
2005 186（15） 74（6） —— —— 1218（100）
（注：A、2003年度，留置、口头传唤、抓捕的推断总数为1400人，占到案总数的99.7%；
B、2005年度，留置、口头传唤、抓捕的推断总数为958人，占到案总数的79%。）
上述统计显示：一方面，法定到案措施的适用率较低。总体上，法定到案措施近年来的适用率有所上升，但仍处于较低水平。其中，传唤适用率明显超过拘传。在N县和Y区公安局，近年来基本没有适用过拘传。值得注意的是，在J区公安局，传唤适用率增长幅度明显。另一方面，非法定到案措施的适用率较高。与法定到案措施适用率的整体变化相反，非法定到案措施年来的适用率有所下降，但仍占较大比例。在不同地区，留置与口头传唤、抓捕的适用比例情况有所不同，例如在2004年度，Y区公安局未适用留置，而J区公安局的留置适用率则达到60%；在同一地区的不同时期，留置与口头传唤、抓捕的适用率变化也较大，例如在Y区公安局，2003年以前留置适用率较高，此后则完全被口头传唤、抓捕替代。
可见，在三个调研地区的侦查实践中，法定到案措施与非法定到案措施的适用明显错位：如果完全遵照
刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人的到案应主要通过传唤、拘传、刑拘、逮捕的方式实现，非正法定到案措施应被严格禁止或限制在较小的范围内，但实际情况恰恰相反。已有的文献表明，这一现象绝非仅见于三个调研地区公安局，国内其他地区也存在同样的情况。 问题因此而生：到案措施的选择与使用应是侦查人员自愿并理性决定的结果，那么，侦查人员为何较多地选择非法定措施而较少选择法定措施？与此相关，对由非法定措施为主构成的实际的到案措施体系，应如何评价其利弊？下文的考察分析将回应这些问题。
三、适用错位的原因解读
（一）法定到案措施：何以适用率低下？
根据研究资料，笔者认为审批程序耗时与到案期限紧张这两个因素造成了法定到案措施适用率低下，但它们的影响程度不一。
首先，法定到案措施的审批程序较复杂耗时。传唤的审批程序通常是：侦查人员填报《呈请传唤报告书》，由办案部门领导签署意见，然后交局领导作出审批决定，最后由刑大办事人员签发《传唤通知书》。这种审批流程，基层习惯称为“三级审批”。与传唤相比，拘传审批增加了法制科审查把关一环，从而变为“四级审批”。由于多级审批体制的存在，一个完整的传唤或拘传审批过程较为耗时。J区公安局一名城区派出所的侦查人员计算后认为，填报《呈请传唤/拘传报告书》、开车到分局、法制科审核、局领导审批、签发《传唤/拘传通知书》和返回派出所的时间至少需要1个小时以上；N县公安局法制科一名审批官员称，农村派出所花费在审批上的时间会更长。不少受访侦查人员反映，上述审批程序过于繁琐，很难满足及时侦查的需要；尤其是在出现紧急情形时，不可能按部就班地先履行传唤、拘传审批手续，再执行这两种措施。
其次，对于到案阶段的查证目标来说，12小时的法定到案期限较紧张。这是因为，传唤、拘传之后，一旦侦查人员认为被传唤、拘传人员嫌疑重大，通常会考虑进一步收集证据以便呈报刑拘，而侦查机关所掌握的刑拘标准较为严格，这就造成到案阶段的查证负担较重。 到案期间的查证负担表现在讯问和其他证据的收集这两方面，在此以抽样统计 和访谈结果为根据进行分析：（1）讯问。在传唤、拘传后，讯问可能是最耗费时间和精力的查证措施，其直接的表现是讯问量和讯问强度较大。在讯问量方面，根据到案阶段的平均讯问次数为1.5次，平均讯问时间为145分钟，讯问量=1.5ⅹ145=218分钟。在讯问强度方面，衡量讯问强度的主要指标是第一次认罪供述发生的阶段。抽样统计中81%的第一次认罪供述发生在到案阶段。进一步的访谈表明，由于案卷制作的合法化需要，统计分析的结果很可能远远不及实际发生的讯问负担。（2）其他证据的收集。除了讯问，其他证据收集的负担也较重。一名侦查人员描述，在传唤期间进行的其他查证工作主要有现场走访、补充证言、通知相关人员辨认等。根据上述抽样统计，到案阶段的平均查证数量是4.9个。实践中，同一个探组 不仅要负担讯问，还要承担其他所有的查证任务，这就给侦查机关带来较大的时限压力。此外，到案阶段结束前呈报审批刑拘的过程也会占用一定时间，客观上也加剧了传唤、拘传的紧张状态。 由于上述原因，受访的侦查人员普遍反映传唤、拘传的时限不够。
