有关调解法制定的若干问题（上）
范愉
【全文】
一、制定调解法的背景及其必要性
进入21 世纪以来，中国的“法治”发展战略逐步由法律理想主义向现实主义回归，面对社会转型期内多发而复杂的纠纷与社会矛盾，国家不断强调综合治理的政策，并提出了建构和谐社会和科学发展观等新的理念，由此促成了一系列观念、政策和制度的转变。纠纷解决是从实践的角度反观和检验社会治理效果的窗口，从这一视角上可以看到，经过多年的反复，近年来，多元化纠纷解决的理念已经开始获得了社会各界的认同；在当代世界替代性纠纷解决机制（ADR）的潮流和我国社会需求的双重推动下，包括法院、司法行政机关、地方政府在内的各有关机构部门，开始致力于通过分工与协调建构一个多元化的纠纷解决机制。其中一个显著标志就是人民调解制度重受重视，并得到了司法机关的支持[1]。在这一背景下，制定调解法（或人民调解法）的呼声日益高涨，一些全国人大代表已多次向人大常委会提出立法议案。可以说，该法的制定已呈水到渠成之势。
从目前我国社会纠纷解决的实际情况看，毫无疑问，制定调解法或人民调解法确有必要。主要理由如下：
首先，制定调解法有利于确立、重申、提倡社会和谐理念，提升调解以及其他非诉讼纠纷解决方式的法律地位。国家以立法对非诉讼机制进行认可、支持与倡导，是当代世界各国共同的发展趋势；而我国正处在社会转型期，纠纷解决机制同时还负有沟通国家法与民间社会规范（如地方习惯等）的使命；在这个意义上，调解等非诉讼机制实际上具有保证社会和法制可持续发展的重要意义[2]。我国在1980 年开始的法制建设进程中，曾经出现过一些简单化的倾向，过度推崇甚至迷信国家法律和司法权以及正式的司法制度和裁判的作用；过多地提倡通过抗性司法程序进行权利斗争和利益平衡，而忽略了诉讼的局限性和弊端以及司法资源的有限性；在这种情况下，社会凝聚力与自治自律、和谐与秩序、道德与宽容、协商与和解、非正式机制的价值及其作用无形中迅速失落，法院外的各种纠纷解决机制，尤其是调解一度受到冷落甚至鄙弃。由于社会、政府和法院一度对非诉讼纠纷解决持消极或否定态度，人民调解和行政性调处的作用在短短几年内全面下降。而这些观念和政策上的偏颇与失误又迅即反映到社会纠纷解决的实践及其社会效果中——一方面，纠纷解决途径的单一和复杂使得大量纠纷得不到及时解决，各种形态的纠纷、诉讼和信访等不断聚集，构成了对社会秩序和稳定的威胁；另一方面，资源和司法能力的不足使得司法运作机制出现了明显的阻滞，司法功能并未为法治的实现带来切实的保障和期望，自身也面临着多方面的压力（包括来自诉讼增长的“量”的压力和裁判效果差的“质”的压力以及综合社会评价压力等）；由于司法（包括法院和基层司法所）本身在大跃进式的发展中部分采用了市场化的资源获取方式，以至于无法保证其应有的品质，实际上已经严重地影响了司法的权威。尽管今天各级法院和政府已经开始反思这种单一化的思路及其危害，重建多元化理念，但是公众和社会完全适应这种转变尚需时日，这就需要通过立法加以引导和保障。所谓引导，就是明确各类调解的地位和作用，积极倡导和支持当事人通过调解与协商解决纠纷，弘扬和解、宽容、责任、诚信和面向未来的精神。所谓保障，就是确立各种调解机构组织及其纠纷解决活动的法律地位和指导原则、基本程序及法律效力等，使其合法化和正当性得到法律保障，从而打消当事人的顾虑，促进调解的利用与发展。
其次，一部科学的调解法，可以在建构多元化纠纷解决机制中起到至关重要的作用。在任何国家和社会的纠纷解决机制中，调解无论是在解纷数量或效果方面都占有最重要的地位；同时各种调解机构的性质、程序、形式、依据及其解纷结果的法律效力等方面又存在着较大的差别，并据此构成一种多元化的结构。调解法的作用就在于，明确界定各种制度化调解机构的权限、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；对各种非正式的、自治性或市场化调解机构的地位、功能、建立方式、活动空间、权利义务责任等等划定范围和界限。通过制定调解法，还可以解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的衔接问题，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；在满足当事人选择需求的同时，减少司法及其他社会资源的浪费以及纠纷解决的成本，提高解纷的效果和效益。同时，建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。目前，我国有关调解及其他纠纷解决机制的既有法律规定已明显滞后，甚至出现了矛盾和混乱，而新型的纠纷解决机制又在不断出现并提出新的问题[3]，此时制定调解法，既是对前一个阶段发展的经验和教训进行总结，又是对纠纷解决机制进行合理的建构和整合的理想契机。
