立法不作为问题的宪法思考
梁存宁
【摘要】法治国家要求权力的运行纳入到宪政的规制下，不仅权力行使者的积极作为而且其消极的不作为行为也要受到
宪法和法律的约束。随着立法活动的繁荣，立法侵权现象频频发生，《
立法法》颁布后，对立法活动的规制逐步完善，但不容忽视的是立法机关的消极不作为同样会对公民权利造成侵害，因此有必要将之纳入到规制的范围内。立法不作为”在公法学上是一个模糊的概念，且目前并无专门著述文章就此概念加以解释。本文试从立法不作为的概念、判定及其应对机制几个方面对立法不作为进行分析。(The country of rule of law is required to under the regulation of constitutionalism, not only the active behaviour of the execute of power but negative behaviour of power is available to the limitation of the constitution and law .with the prosperity and development of law-making which lead to the occurrence of tort of law-making ,after the release of law of legislation , however subsequently the gradual perfection of the regulation of activity of the law-making, the easily ignorant point is that the negative activity of legislature which equally will do harm to the fundamental rights of citizens ,and then it is necessary to be under the scope of the regulation. the word “negative law-making” is a vague concept which have presently not commented on it particularly , the article will intend to enumerate what the concept of negative of law-making is ,what the determination thereof and how to analysis the responsive system of that)
【全文】
一、问题的提出
2003年3月24日，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭向南京市中级人民法院递交了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政立法不作为。这是我国公民首次以诉讼形式状告政府行政“立法”不作为。[1]政府不及时依据上位法规修改自己的规范性文件是一种懈怠行为，公民起诉政府行政“立法”不作为这在以往的司法实践中还没有过，这在全国是首例。
该案中原告起诉被告的诉讼理由是被告行政“立法”不作为，是就行政机关对修改和废止规范性法律文件的懈怠行为提起的诉讼，这和一般情况下诉行政机关具体行政行为不作为的案件有很大区别。我们在这里不讨论法院是否有权受理此案，就本案的扩展意义而言，如果是人大或人大常委会这样的权力机关出现类似情况，这种立法上的不作为如何认定，公民是否仍可以提起诉讼来保护自身权利？需要关注的是“立法不作为”的内涵是什么，怎么来认定立法不作为以及立法不作为的可选择救济途径如何。现代社会立法活动日益频繁，立法侵害公民权利的现象也屡有发生，随着对立法活动规制的完善，立法失范的现象正逐步得到扭正。但不容忽视的是立法者积极的立法行为会侵害公民权利，立法者的消极懈怠同样也会对公民权利自由造成侵害，面对立法者的漠然，我们能做的是对立法者进行道德上乏力的敦促还是将立法者的这种怠惰行为纳入宪政框架中寻求法律上的救济，这是一个颇为值得研究的课题。本文试从概念、判定及其应对机制几个方面着手对“立法不作为”进行初步的探析，以期抛砖引玉引起大家对此问题的关注。
二、
宪法委托理论与立法不作为
立法者受
宪法指示的约束且必须积极实现
宪法理想，如果不作为的话，必须承担
宪法上的责任。对于认定立法不作为这一概念而言，有一理论不可忽视，这就是德国公法学上起源于魏玛时期的“
宪法委托”理论。[2]任何国家的
宪法对于其所规定的事项都不可能在这个
宪法内毫无保留的巨细靡遗的规定，而是赋予立法者制定法律来实现
宪法所规定的内容。这种由立宪者在
宪法内规定由立法者有所作为的指示可称之为“
宪法委托”。
