当任免权由两个以上的机关（如议会、国家元首、政府首脑）行使时，其中往往有多层权力关系，一是提名者与被提名者之间的关系，他们可能是领导关系而非监督关系（如总理与部长之间的关系），也可能既没有监督关系更没有领导关系（如总统与法官之间的关系）。二是批准（或决定）者和被批准（或决定）者之间的关系，这往往表现为监督关系（如议会和政府总理及部长之间的关系）。三是提名者与批准（或决定）者之间的关系（如总理和议会之间的关系），这应是一种互相制约的关系，提名者的提名对批准（或决定）者是一种制约，批准（或决定）者的批准或不批准，也是对提名者的一种制约。

【作者简介】
马岭，中国青年政治学院法律系教授。
【注释】 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第210页。
刘向文著：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第263页。
李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第721页；《法国宪法》第8条第1款。
刘向文著：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第267-268页。
龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第196页。
韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第40页。
依日本宪法第6条的规定，天皇任命的对象是总理大臣（依据国会之提名）和最高法院院长及审判官（根据内阁之提名），不包括“国务大臣”。
笔者认为议会的任免权应当被视为不同于立法权的另外一种权力，而不是“立法权的一部分”。M.J.C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活•读书•新知•三联书店1997年版，第133页。
如关于美国总统的选举，制宪会议曾担心选民直选总统会引起混乱，“因此他们想规定一个总统选举的办法，这种办法正如亚历山大·汉密尔顿所说，‘尽可能不给产生骚动和混乱的机会’，而且不会‘以任何非常的或暴烈的行为使社会剧烈震荡’。为了达到这个目的，宪法制定者规定总统应由一小群选举人间接选举产生”。见查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第162页。也有学者指出，“民选制与议会选举制相较，民选制恐亦比较的难以产生适当的人才；因为行政元首这个位置所需要的特殊能力，以及竞争当选人中孰具有此种能力，往往非具有特殊判断能力之人不能判断；以普通选民与议会相较，选民的判断力自然较低。”见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第245页。
笔者在此并不是呼吁立即对全国人民代表大会代表实行直接选举，指出现有政治体制模式的不合理之处与对现有政治体制模式的改进不完全是一回事，后者应当有一个过程，它更多地需要政治家们的智慧和策略，而前者应该是理论界的任务（当然他们不能垄断这一任务）。理论上的认识往往是制度改进的前提，虽然很难说理论上的分析越透彻，制度改进就一定越顺利，但理论上认识的深入，对制度改进一般会起正面作用。
詹姆斯.M.伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第988页。
詹姆斯.M.伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第990页，有关争论可参看该书第991-994页。
《德国联邦宪法法院法》第5条第1款。
田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第169页。
托克维尔著：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1988年版，第150页。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第169—170页。
见《各国议会制度概况》，转引自田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第169页。
《德国联邦宪法法院法》第6条第2款。
议会选举产生有关人员时“主席团”是唯一的提名人，这样的规定是否符合议会的民主精神，值得怀疑。
彼得·G·伦斯特洛姆著：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第87页。
M.J.C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活•读书•新知•三联书店1997年版，第133页。
卡尔·施米特著：《宪法学说》，刘锋译，世纪出版集团/上海人民出版社2005年版，第277页。
J.S.密尔著：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第75、74页。
田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第167页。
彼得·G·伦斯特洛姆著：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第130页。
我国宪法中第67条第11、12项规定，全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的“提请”，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的“提请”，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。在这里“提请”和“提名”（国务院有关成员产生时由国家主席或总理“提名”）有何区别，似乎不甚明确。从提请者与被提请者、提名者与被提名者之间的关系来看，显然是有区别的，前者应该没有隶属关系，在办案过程中提请者与被提请者之间是司法机关内部的首席法官与其他法官之间的平行关系；而后者是行政系统内部的上下级领导关系。但这种区别并不能说明这些人员在产生时有区分“提请”或“提名”的意义，从其他国家的宪法规定来看，政府成员和法官的产生需要有提名人时，都是用“提名”而不是用“提请”。
本文所论述的任命是宪法意义上的，而不是行政法意义上的对一般公务员的任命。
陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第169—170页。
韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第46页。
彼得·G·伦斯特洛姆著：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第98-100页。
《德国基本法》第63条规定：“一、联邦总理经联邦总统提名由联邦议会不经讨论选举之。
二、得联邦议会议员过半数票者为当选。当选之人由联邦总统任命之。”
詹姆斯.M.伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第319-327页。
查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第171-173页。
查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第265页。
亨利·丁·亚伯拉罕著：《法官与总统》，商务印书馆1990年版，第56页，转引自陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。
亨利·丁·亚伯拉罕著：《法官与总统》，商务印书馆1990年版，第56页，转引自陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。
相应的专业学历是指，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”（《法官法》第9条第6款）。
“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满二年。”（《检察官法》第10条第6款）。
但具有“法院”工作经历的只有2位，即董必武曾在根据地任最高法院院长，任建新曾于1983年至1988年任最高人民法院副院长、党组副书记、审判委员会委员。有检察工作经历的有2人：沈钧儒曾任广东军政府总检察厅检察长；肖扬1983年至1986年曾任广东省人民检察院副检察长、党组副书记，1986年至1990年任广东省人民检察院检察长、党组书记，1990年至1992年任最高人民检察院副检察长、党组成员、检察委员会委员，1992年至1993年任最高人民检察院副检察长、党组副书记、检察委员会委员，1993年至1998年3月任司法部部长、党组书记。Copyright (C)2002－2012 中国将军政要网 All Rights Reserved 
田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第174-175页。
陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第202页。
凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第155页。
凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第155页。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第182页。
1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法均规定我国最高人民法院院长的选举权和罢免权属于全国人民代表大会，唯有1975年宪法笼统规定“各级”人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免（第25条），这显然是不合适的。
我国宪法第67条第11、12项。
《美国宪法》第1条第3款。
但美国总统可以不经参议院而自己免职的对象只包括他所能够任命的行政官员，而对他任命的其他官员则不可以。美国最高法院对总统解除独立管制机构（如州际商业委员会、核管理委员会、环境保护暑等机构）负责人职务的权力作了某些限制，理由是这些机构执行的是部分立法职能（在国会“委托立法”的授权下制定规章）和部分司法职能（在当事人违反规章或发生争议时进行裁决），不同于一般行政机构。见杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第171页。
比较宪法第67条第9、10项（全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，“决定”部长、委员会主任、审计长、秘书长的“人选”；在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，“决定”中央军事委员会其他组成人员的“人选”）和第11、12项（根据最高人民法院院长的提请，“任免”最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，“任免”最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的“任免”），前者的用词是模糊的“决定……人选”，“决定”是否包括任和免两方面不甚明确，而后者明确是“任免”。
从《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二章“议案的提出和审议”中我们似乎可以“推论”出罢免案，因为罢免案是议案的一种，但其第14条第2款专门规定了“任命案”的有关程序，却没有提到罢免案，第32条又规定了“任免案逐人表决，……”，说明常委会不仅有“任”而且有“免”的权力。因此全国人民代表大会常务委员会对国务院的部长级成员和中央军事委员会副主席、委员、秘书长的罢免权（而不是“任”的决定权）在法律上至少是不够明确的，是需要解释或以惯例的形式加以补充的。从目的解释、历史解释等角度看，应当将常委会“决定……人选”理解为包括“任”和“免”两方面，而不应拘泥于文字解释或上下文之间的逻辑解释（两院人选的条文中既然明确规定为“任免”，那么对国务院的部长级人员没有用“任免”而是用“决定……人选”一般应理解为是有意区分二者），笔者认为这可能是立法者的疏漏，对此不能将“决定……人选”解释为只包括“任”不包括“免”。
如2010年6月25日全国人大常委会经表决，决定免去李学举的民政部部长职务，任命李立国为民政部部长。中国共产党新闻网，2010年06月26日11:12 
肖蔚云著：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第62页。
凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第146页。
我国1978年宪法第25条第6项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提议，决定任免国务院的个别组成人员。”1982年宪法第67条第9项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”，1982年宪法等于扩大了常委会任免部长的范围（不再限于“个别”部长的决定）。
苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。
梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第84、64页。
梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第64页。
梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第115页。关于当时部分人主张应该对法官实行罢免的意见，可参看该书第111—114页。在美国的司法改革运动中，改革者主张“法官必须受纪律的约束，其中包括因故而被罢免。”目前美国的50个州都建立了委员会来处理法官的渎职行为，“这种委员会调查申诉，并开庭审理那些被控失职或被控犯有不道德或不公正行为的法官。”詹姆斯.M.伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第994、996页。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第184页。
吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。
王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第222页。
德国《基本法》第61条，德国《联邦宪法法院法》第13条第4项。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第184—185页。
参见苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。
吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第298-299页。
凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第140页。孙斯坦教授认为弹劾总统“应限于总统大规模的滥用职权的行为，并且所滥用的权力显然就是作为总统所特有的权力。”他认为1998年对克林顿总统的弹劾是违宪的，并对此作了详细的论证，见该书第五章《弹劾总统》。
“那些可以为私人所犯的罪行，如果政府工作人员犯了，就不应该弹劾。谋杀、入室盗窃、抢劫和其他一切不能立即与职务联系起来的罪行，都应当按照普通的司法程序来处理。”凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第144页。
陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第202页。
吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。
参见李惠宗：《对总统罢免、弹劾、倒阁权行使之法理》，《月旦法学杂志》第136期，2006年9月。
苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表），该文比较了罢免制度和弹劾制度五个方面的相同点和五个方面的不同点。
吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。
陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第201页。
“国家主席令”未提到“根据国务院总理的提名”，如果这些部长的免职不是由总理提名，那么是由谁提名呢？是否“由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”提名？如果是根据总理提名，那么“国家主席令”中就不仅应提到“根据第十届全国人民代表大会常务委员会的决定”，而且应提到“国务院总理的提名”，以达到一种形式上的相对完备。
杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第178页。应当指出的是，不信任案投票制度只存在于责任内阁制国家，如英国、日本、意大利、德国等。“由于在责任内阁制国家一切政策均由内阁决定，国家元首不负实际政治责任，所以不信任投票只能适用于内阁，而不能适用于总统和君主。”吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第300页。对不信任案的有关介绍，可参看田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第172-173页。
有意思的是，从1998年3月到1999年8月一年半的时间里，有四位联邦政府主席被解除职务，但他们之中没有一个是主动提出辞职的。见刘向文著：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第265页。
《全国人民代表大会会议事规则》第38条第1款对“辞职”作了如下规定：“全国人民代表大会会议期间，全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提出辞职的，由主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定；大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人民代表大会常务委员会会议审议决定。全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长辞职的，应当报请全国人民代表大会下次会议确认。”第2款对“缺位”作了规定：“全国人民代表大会闭会期间，国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。”
但何为“重大损失”或“恶劣影响”并没有统一标准，如2004年2月5日密云县春节灯展发生重大突发伤亡事件，死亡37人，伤15人，北京市密云县县长张文引咎辞职；而2001年4月陝西省連續發生了三宗特大安全事故，死亡103人，國務院對陕西省省长程安東只給予了行政記過處分。
“政府官员引咎辞职、问责制与治道变革”，2006-4-1 下午 08：51：05 全球品牌网 Fname
王北京：《谁有权接受并同意政府官员的引咎辞职？》，人民网2004年5月12日。
阿部照哉等著：《宪法》（上册），中国政法大学出版社2006年版，第320页。
彼得·G·伦斯特洛姆著：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第98-100页。
也可能有例外，如波兰总统卡钦斯基的专机2010年4月10日在俄罗斯斯摩棱斯克失事，机上人员全部遇难，除了总统夫妇外，还有波兰副议长、副外交部长、国家安全局长、总统办公厅主任、军队总参谋长、国家银行行长以及数名地位显赫的资深国会议员。
凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第136页。
苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。
彼得·G·伦斯特洛姆著：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第12页。
同时还要为他们处理国家事务提供依据：人民通过宪法为议员行使权力确定依据，议员们通过法律为其他国家机关工作人员行使其权力确定依据。
J.S.密尔著：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第74页。
美浓布达吉著：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第326页。
我国宪法第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长。” 第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（九）在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；（十）在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（十一）根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；（十二）根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。
但任者对被任者去留的决定也是相对的，如任者即使对某些被任者非常不满意，但如果对方没有违法行为，任者就可能无权对其“免”；同样，对宪法明确规定了限任制的职位，即使任者对被任者的表现非常满意，也不能令其继续任职下去。
美浓布达吉著：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第316-317 页。
田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第166页。
我国许多教材和书籍都将“弹劾”列为“监督权”的一种，笔者认为不够准确。
这里的监督主要是指对政府成员而不是针对法官，对法官一般不存在监督（法官独立），至于对法官的弹劾，弹劾案若通过则是“免”，若未通过（仅仅是弹劾案的“审理”）则类似于监督，但它与质询、调查等独立存在的监督方式应有所区别。
从理论上说，如果全国人民代表大会常务委员会“监督”后认为应该“免”，则应将自己“监督”的结果向全国人民代表大会报告，提请大会“免”。但《全国人民代表大会会议事规则》第39条规定，“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案”，在此，全国人民代表大会常务委员会并不在有权“提出”罢免案之列，在对“中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长”提出罢免案的问题上，常务委员会的地位似乎还不如“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”，这与宪法赋予常务委员会的地位是不太吻合的。即使常委会在人大开会期间停止工作，也并不应影响其有权在大会前提出罢免案，正如常委会在大会前有权提出宪法修正案一样。此外对国务院总理的罢免似乎与其产生时的提名人（国家主席）之间也失去了联系。

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