德国上述做法的重要借鉴意义，不仅在于基于行政规划的特殊性，为立法、行政和司法划出了一条相对比较清晰的界限，而且在于法院的节制态度，即尽最大可能把规划审查“还原”为民主正当性基础最为坚实的立法判断，这是缘自对规划本质的深刻理解。总之，在德国，明确的立法基本上是规划审查的唯一标准，对于“合法”范围内行政机关的裁量权基本上完全尊重，除非构成了利益衡量瑕疵，法院才会对规划合理性进行有限的审查，并尽可能地把其转化为合法性问题。
（二）行政规划司法审查标准详解
行政规划的司法审查包括合法性审查和合理性审查。我国并没有行政规划司法审查的实践，笔者试图在参考德国和其他国家、地区司法实践的基础上，从理论的层面研究规划合法性和合理性的范围，探讨相应的司法审查标准。
1．规划合法性的审查标准
依法行政是对行政行为的基本要求。规划行政也要符合行政法治的要求。规划合法性的范围主要包括：是否符合法律保留密度的要求？是否符合组织法、程序法、行为法的要求？是否符合规划统一性的要求？
(1)规划法律保留密度的审查标准。
对于行政规划的法律保留密度，法院应该采取严格的标准进行审查。对于具体行政行为而言，除了符合法律保留原则之外，还有保留密度的问题。法律保留密度主要解决的问题是：一个行政行为如果只有组织法依据，而无行为法依据是不是满足了合法性的要求？是否要求两种法律依据都具备呢？一般来讲，要区别对待，对于重要的授益性行政行为和侵益性行政行为而言，不仅要有组织法的依据，还要有行为法的依据。对于非重要的授益性行政行为和非强制性行为而言，有组织法的依据，行政机关就可以作出了。[39]详细的强制性规划—尤其是针对特定地域的城镇规划—是会对相对人的现实权益造成重要而直接的影响或限制的，那么这种情况下，不仅要有组织法的依据，还要有行为法的依据。在进行司法审查时，应该严格遵守法律保留密度的要求，对于应该有行为法依据而有关的规划制定机关拿不出来的，法院一般应该撤销行政规划。除此之外，行政规划的做出当然还要符合程序法的规定。
(2)是否符合组织法的审查标准。
对于行政规划的制定是否符合组织法的规定，法院应该采取严格的审查标准。因为规划法采取“目的-手段模式”的法规范构造，行为法的规制作用是非常小的，裁量空间极大，那么在这种情况下，组织法的规制作用就凸显出来。法院在审查的过程中，一定要严格把握“职权法定，越权无效”的原则，对于越权制定的行政规划造成相对人损害的，应该予以撤销。
(3)是否符合程序法的审查标准。
对于行政规划的制定是否符合程序法的规定，法院应该采取严格的审查标准。因为程序是控制行政权力滥用的一个很重要手段，尤其是在规划裁量空间巨大的情况下。“程序的规则所以重要，正是由于在实体法上不能不给予行政机关巨大权力的缘故。”[40]对于违背正当法律程序而制定的行政规划，比如未听取规划利害关系人意见、未按法定程序公开规划草案等，法院应该予以撤销。
(4)是否符合行为法的审查标准。
对于规划是否符合行为法的规定，法院审查时应该区别情况，分别采取不同的标准，对于规划行为法作出的模糊授权，应该采取宽松的审查标准，对于规划内容的范围框定应该采取严格的审查标准，对于规划具体的内容是什么，应该采取宽松的审查标准。
由于规划法采取“目的-手段模式”的法规范构造，因此行政机关在执法的过程中，与一般的“条件-效果模式”的法规范执行有很大不同，法规制作用很弱。“法律在原则上规定了计划应当追求的目的和相关计划应当促进和保护的利益及促进保护的手段，即法律规定了目的、手段命题，其与规定了关于行政作用的法律规定的条件命题的属性不同。计划法规对于行政计划的条件、效果等不作出规定，一般都是空白规定，而且与在一般的裁量行为中原则上是对个别的私益与公益进行调整不同，行政计划中涉及多数相互冲突的私益与公益进行调整问题。” [41]基于行政规划未来性的特点，对于规划行为法的模糊授权，司法机关应该尊重行政机关的判断，进行宽松审查。
规划行为法往往是只规定规划内容的大致框架、范围，而不是规定规划内容是什么，即行为法只是规定规划应该包括的事项，但是不去规定具体的事项安排是什么。因为具体的行政规划是根据不同的客观情况、不同地域所作出的预测和目标设定，因此具体事项安排会各不相同，规划的具体事项内容是什么，法律是不可能做出规定的，但可以对其内容范围的大致框架进行规制。如《城乡规划法》第18条第2款规定：“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”根据该条的规定，乡规划、村庄规划内容的范围框架非常明确，即乡规划、村庄规划必须包括住宅等建设的用地布局；对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，缺少上述任何一项内容都是违法的，必须严格审查，防止行政机关在制定和实施规划时“偷工减料”，比如故意不规定对耕地的保护等。但是对于内容是什么，即具体如何进行用地布局、如何保护自然资源等内容完全由各地的行政规划制定机关自行决定，各地的规划不可能一样，法院在进行审查时，应该充分尊重行政机关的判断，采取宽松的标准。
从理论上来讲，上述规划是否符合行为法的审查标准是与德国行政法院的做法完全一致的，即完全地遵守立法的明确规定，行为法的精确程度基本上成为规划司法审查的唯一尺度。规划行为法的规制重点在于规划机关的权限，即内容范围，而不在可能性，即每个规划的具体内容是什么，因此司法对前者的审查要严格，对后者的审查要宽松。有日本学者曾经对此作过非常精炼的概括：“在计划法中……就法官的审查而言，并非审查可能性的问题，而是审查权限的问题。行政只要在法律上所定之目标指示及手段指示的变动幅度内，最终的判断是属于行政，而排除法院的判断。”[42]如此进行行为法的合法性审查是规划未来性、政策性的必然需求。
(5)是否符合规划统一性的审查标准。
