行政规划的司法审查研究
郭庆珠
【摘要】行政规划的法律效果是决定规划性质和可诉性的核心要素，与行政规划未来性的特征相适应，规划的法律效果有特殊性。无论是独立行政规划，还是需补充行政规划，其性质都取决于自身对现实影响或限制的法律效果，规划确定的方式和效果对于已经对外公告并生效的规划自身之法律效果和性质并无影响。法律有无“明确规定”规划确定的方式或效果不应成为规划可诉的前提条件。对“成熟性”的理解不应片面化，应该既包括行政决定的成熟性，即必须是最终的规划，也包括规划纠纷争议的成熟性。只有达到双“成熟”，规划才能纳入诉讼范畴。行政规划的司法审查有其特殊性，应该区别不同情况，对规划的审查采取不同的标准。
【关键词】行政规划；司法审查；法律效果
【全文】
在现代法治社会，行政行为的司法审查有重要的意义。最重要的体现在两个方面：一是监督行政机关依法行政，纠正行政行为违法；二是保障公民权益，为公民提供有效的法律救济，司法是公民权利保障的最后一道防线，其作用的重要性不言而喻。能否对行政规划进行司法审查呢？这是一个在理论上和实践中争论颇大的问题。这很大程度上是源于行政规划具有未来性的特征，使其法律效果与一般行政行为有很大的不同，是否有直接、现实的效果，是否能够满足诉讼“成熟性”的要求成为人们争议的焦点。拜读了王青斌博士所著的论文《论行政规划的司法审查》（载《当代法学》2010年第4期，以下简称《审查》），文中的一些观点是值得商榷的，笔者拟就有关问题谈一些浅见，以期有利于我国行政规划司法审查理论的探讨和实践的探索。[1]
一、行政规划的法律效果与性质
法律效果是决定行政机关行使行政权力作出的某个行为在属性上界定为“行政法律行为”还是“行政事实行为”的一个很重要的因素，由于行政规划具有未来性的特征，它是否能产生法律效果是人们争议的核心问题之一，进而影响到能否对其进行司法审查的问题，因为根据目前的行政诉讼原理，行政事实行为一般不属于行政诉讼的受案范围，即使对于行政法律行为而言，一般也只对具体行政行为进行司法审查。
（一）行政规划法律效果及定性的法理基础
行政法律行为的法律效果是主、客观因素的统一，即不仅要客观上有可以产生、变更或消灭相对人权利义务的现实作用，而且行政机关主观上要有追求这种作用的意图。如果只有客观因素而欠缺主观因素的话，行政机关依职权做出的行为就应该是行政事实行为。从德国、日本和我国台湾地区的司法实践和理论来看，对行政规划法律效果既有否定的，也有肯定的，争议非常大。行政规划能否产生法律效果面临的最大困境在于：它是规定一个蓝图，设定未来的目标，客观上能否有现实的作用？即使规划有现实的影响或限制效果，是否具有主、客观因素的统一性？
质疑行政规划法律效果的观点主要认为，行政规划是对未来事项的设定，是一个针对未来目标的蓝图，它所设定的权利义务都是在未来某个时间段的，对于相对人权利义务的产生、变更和消灭只有在未来通过后续行政行为的实施才能实现，它所设定的内容能否实现是未知的，并不现实地发生作用，因此行政规划本身并不具有法律效果。[2]强制性规划虽然可以对相对人产生现实的权益影响或限制，但仅仅是规划的附随效果，或称之为反射性效果，并非是行政机关及规划内容本身追求的目的和效果，即规划机关仅仅是通过规划设计未来努力的目标，并无追求现实影响或限制作用的意图，这种“附随效果”不具有主、客观因素的统一性，行政规划应该属于事实行为。可以举一个简单的例子来说明上述观点，如A市城建部门于今年发布了一个“B城乡规划”，规划的内容是在2013年把某居民小区拆除，建设成为一个城市花园。该居民小区所住居民拆除房屋的义务在2013年实施规划时才需要履行，并不具有现实性，在目前情况下，无所谓相对人权利义务的产生、变更或消灭等问题。虽然该城乡规划颁布后会现实地产生某些影响或限制作用，如限制该小区的房屋增建、规划区内房屋价格下降而使居民财产权受到侵害等，但这些影响或限制是规划的附随效果，非其内容和行政机关的直接追求，因此不能以这些影响或限制作用认定规划为行政法律行为，而应是事实行为。这是目前实践中否定行政规划具有可诉性的主要理论基础。
但是也有很多人肯定行政规划的法律效果，认为虽然行政规划内容，即设定的权利义务，是未来的，不具有现实性，但是强制性规划内容会对相对人的现实权益造成强烈的影响或限制，足以导致现实权利义务的改变或现实权益的恶化，这种现实影响或限制作用是强制性规划整体目的的一部分，是为了规划的后续实施行为奠定基础，因为若没有特别意外的情况，强制性规划的后续行为是必然发生的，行政机关有通过规划产生此现实影响或限制效果的意图，是其直接追求的目的之一。[3]“行政计划制定后，公告的目的即在限制计划区域内土地、建筑物权利之行使，以利于日后计划之实施。如果将此权利限制当作附随效果，则计划公告真正的目的为何，实无从揣知。”[4]这种现实影响或限制并非仅仅是规划的附随效果或反射性效果，而应视为规划自身追求的现实法律效果，符合主、客观因素的统一性，强制性规划属于行政法律行为。综合的强制性规划是针对不特定多数人的，它的影响或限制作用虽然是用来调整现实而非未来的社会关系，但是不具有直接性，属于抽象行政行为；针对特定相对人做出的详细的强制性规划的影响或限制效果不仅具有现实性，还具有直接性，应视为具体行政行为。非强制性规划不产生有法拘束力的影响或限制效果，属于行政事实行为。[5]笔者赞同肯定的观点，并曾撰文对此进行过详细的阐释，在此不再赘述。[6]根据这种观点，虽然上述“B城乡规划”设定的义务在2013年实施时才真正产生，但是该规划颁布后产生的限制居民增建房屋、限制私有财产权等亦属于规划直接追求的现实法律效果而非附随效果，“B城乡规划”是针对特定居民小区制定的，相对人特定，因此符合具体行政行为的判断标准，应该被视为具体行政行为。德国、日本和我国台湾地区发生的行政规划诉讼真实案例，基本上皆为城乡规划诉讼。“根据各个城市计划内容的不同，确实对国民的权利义务产生具体的、个别影响，由此可以对相关计划认定处分性。”[7]目前，在我国，由于城市化的发展，“城乡规划”对公民建筑自由的限制在实践中极为常见，也是纠纷较为集中的领域，有时候还会引起群体性事件。“财产权人在都市计划法制之下，其财产权之行使常受到限制或者严重地剥夺，尤其是财产权人之‘建筑自由’，经常在都市计划中之土地使用分区管制中，受到限制。”[8]积极回应城乡规划对公民现实权益的限制，寻求司法解决的路径，是我国目前社会生活中一个比较现实的课题。国内已经出现了直接诉求行政规划侵犯财产权等权益、要求法院撤销规划的案例，有必要从理论上对行政规划诉讼进行厘清。[9]
