《审查》一文认为“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为”，否则“应界定为一种事实行为”。要证伪这一结论最为简洁、基础的方式是进行反证。反证可从两个方面进行：首先，该文实际上将所有的行政规划分为两类，要么是具体行政行为，要么是行政事实行为，即经有处分性的“裁决”或“批准”确定的规划是具体行政行为，其他的全都是行政事实行为。这很明显是错误的，因为除了有部分规划是具体行政行为和事实行为外，绝大部分的规划是抽象行政行为。如针对不特定多数人的综合性的强制性规划，这在各国和地区的理论和实务界都是普遍认可的。其次，经有处分性的“裁决”或“批准”确定的规划也并非都是具体行政行为。因为经“裁决”或“批准”的需补充行政规划中，有很多是针对不特定多数人的综合性的强制性规划，此类规划属于抽象行政行为，德国、日本和我国台湾地区都把此类规划纳入“法规命令”的范围。如我国《城乡规划法》第13条规定的“省域城镇体系规划”由省政府拟定，国务院审批，能断定“省域城镇体系规划”是具体行政行为么？很明显是不能的。经“裁决”或“批准”的需补充行政规划中，还有一些是非强制性规划，这些更加不是具体行政行为，因为它本身是非强制性的，不以产生法拘束力之法律效果为目的，属于事实行为。其实，在所有的需补充规划中，只有针对特定相对人之详细的强制性规划才是具体行政行为，判断的标准有两个：一是此类行政规划是针对特定相对人的；二是此类行政规划可以产生直接的、现实的影响、限制相对人权益的法律效果。生活中，最常见的此类规划就是针对某个特定区域、特定居民做出的详细的强制性城乡规划。
在日本和我国台湾地区发生了一些直接针对详细的强制性行政规划的诉讼案件，笔者进行过认真的梳理，法院有的判决认为规划构成具体行政行为，有的认为不构成具体行政行为。在这些规划中，有的是独立行为，即行政机关独立作出的，有的是需补充行为，即要经过上级机关的批准或裁决。无论哪种情况，法院在审查时都是直接审查行政规划本身现实影响或限制的法律效果，并进而判断是否构成具体行政行为，从来没有一个案例是审查所谓的“批准”或“裁决”有没有处分性或是“独立行为”还是“规划的一个阶段”，进而认定规划是否是具体行政行为的。原因只有一个，行政规划的法律性质只能由其自身现实影响或限制的法律效果决定，和裁决或批准没有必然的联系。[21]除非原告针对裁决提起诉讼，若如此，要解决的就是裁决有没有可诉性的问题了，而非行政规划的可诉性了。
二、行政规划的可诉性
能否对行政规划进行司法审查呢？这是一个与行政规划的法律效果及其性质密切相关的问题。笔者曾经撰文探讨过行政规划的可诉性问题，主要阐述了以下观点：一是行政规划诉讼是指行政规划发布后，人们针对规划本身所提起的诉讼，针对规划实施的后续行为如规划许可、征用等进行的诉讼并非是真正意义上的行政规划诉讼。二是具体的强制性规划虽具有未来性特征，但是会现实地影响或限制相对人的权益，这也是其追求的效果，此类规划属于具体行政行为，可以成为司法审查的对象。三是规划利害关系人单纯的程序权益受到侵害，未必具有原告资格，必须以实体权益受到现实的侵害作为必要条件。[22]对于以上内容，笔者不再赘述。结合《审查》文中的观点，笔者重点探讨以下有关问题：
（一）法律“明确规定”规划确定的方式及法律效果非行政规划可诉的前提条件
《审查》一文认为：“在我国，目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘确定’方式及法律效果进行规定，因此，就目前而言，行政规划尚不能被认定为是具体行政行为，所以行政规划不能被纳入行政诉讼的受案范围。”即法律规范规定了“确定”的方式及法律效果，行政规划就能被认定为具体行政行为，就能纳入诉讼范围了。该观点实际上把“法律规定规划确定的方式及法律效果”作为规划构成具体行政行为并进而可诉的前提条件，这样的观点不仅是错误的，也是对公民权利的保障有害的。首先说明一点，该观点其实是在前文所述规划构成具体行政行为的错误条件—“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为”—之上又加了一个前提条件，即法律必须把“规划确定的方式及法律效果明确规定出来”。根据《审查》一文的内容，这个观点本身即存在矛盾，因为若法律明确规定了“规划确定”的法律效果，则这个“确定”必定不是“规划的一个阶段”，因为从法理上解析规划内部的一个阶段是不具有法律意义上的“法律效果”的，“法律效果”都是针对独立的行政行为而言的，根据该文“将‘确定规划裁决’或‘批准’视为独立的行为，而不是行政规划的一个阶段，则不能将行政规划认定为具体行政行为”之逻辑，规划必定不是具体行政行为，因而不可诉。该观点的本意是通过法律规定“规划确定”的方式及法律效果，把规划认定为具体行政行为，结果反而推出规划不可能是具体行政行为，不能纳人诉讼范围，其中的逻辑矛盾显而易见。其实，我国法律没有规定“确定”方式及其法律效果，但是行政规划行为本身依然有法律效果，规划的性质并非取决于前者而是取决于后者，和前者并没有必然联系，由行政规划直接导致的行政纠纷日益增多，应该根据规划本身现实影响或限制的法律效果及其性质，决定是不是进行司法审查，而不应该去看法律有没有规定“规划确定”方式及其法律效果，如果这样去做，无异于南辕北辙。
《审查》一文显然把德国的确定规划裁决制度视为法律“明确”规划确定方式和法律效果的典型做法，因而把行政规划纳入司法审查的希望寄托于该制度的引进，这也是错误的。首先，确定规划裁决制度主要的目的不在于解决行政规划的可诉性问题，它的主要目的在于批准规划对外生效并集中不同行政机关的事权。确定规划裁决确定的规划未必一定就是具体行政行为进而可诉；未经过裁决，也不表明规划一定不是具体行政行为进而不可诉。上述结论无论是在有该制度还是没有该制度的国家、地区都是适用的。以德国、我国台湾地区和日本为例：在德国和台湾地区，虽然有确定规划裁决制度，但裁决确定的规划未必都可诉，与此对应，未经裁决的规划未必不可诉，很多未经裁决而制定的强制性规划在实践中是可诉的。“德国学说认为：凡是具有法拘束力之计划即应受到法院之审查与控制。”[23]《审查》一文提出的“在德国只能针对计划确定裁决才能提起诉讼，对于一般的、未经过计划确定裁决的规划，则不能提起行政诉讼”不仅从理论上是错误的，也是与实践不符的。日本没有确定规划裁决制度，但是日本有不少直接针对行政规划的案例，有的规划被法院认定为具体行政行为并支持了原告的诉求。日本的做法才是我国在解决行政规划纠纷方面迫切需要借鉴的，规划的可诉性由其自身现实影响或限制的法律效果决定，与是否确立规划确定裁决制度无关。附带说明一点，由于涉及宪政架构和不同机关的职权，日本、韩国引进该制度的努力最终夭折，我国台湾地区虽然引进了该制度，但是阻力重重，至今极不完善，可以想见，我们引进该制度也必然是极其困难的事情，在目前的情况下几无可能性。其次，该文把行政规划纳入司法审查的希望寄托于德国确定规划裁决制度的引进恰恰与自己文中的观点相矛盾。因为德国在法律上是把确定规划裁决作为一个独立的行政行为的，不是“规划的一个阶段”，根据该文观点，它确定的规划应该不是具体行政行为，应该不可诉。
