误读二：行政规划的性质取决于规划的确定方式和确定规划裁决或其他确定行为的法律效果。

　　《审查》一文认为：“行政规划的性质取决于行政规划以什么样的方式得以确定，以及该‘确定’行为所具有的法律效果。如果行政规划以‘裁决’或‘批准’的方式得以确定，并且‘裁决’或‘批准’具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为。反之，如果行政规划的完成方式不是具有权利处理性的‘裁决’或‘批准’，或者将‘确定规划裁决’或‘批准’视为独立的行为，而不是行政规划的一个阶段，则不能将行政规划认定为具体行政行为，而应界定为一种事实行为。”以上的观点是错误的，而且存在明显的逻辑混乱。

　　笔者曾经撰文指出行政规划的性质取决于“规划确定”性质之谬。[18]《审查》一文进一步发展了上述观点，认为除了“确定”行为的处分性外，将“裁决”或“批准”视为“独立行为”还是“规划的一个阶段”的不同对规划的性质有决定性影响，这样的认识只能是在误区中越陷越深，并且使逻辑矛盾更加明显。所有的规划从拟定到发布实施，都要经过拟定草案、草案公开、确定、发布等程序。规划的确定有两种方式，笔者在此结合这两种方式分析一下为什么行政规划的性质并非取决于什么样的方式得以确定，也非取决于“确定”行为具有权利处分性的法律效果。

　　一是行政规划经拟定机关的内部机构自我确定，然后对外公布，通过此程序作出的是独立行政规划。在这种情况下，“确定”只是行政机关作出规划的一个内部程序步骤，此种内部确定方式主要包括行政首长的签署等，类似于行政首长签署确定其他行政行为，对外并不表现为特殊的形式。如《审查》一文所言：“在我国，很多行政规划并没有经过裁决程序，而是一经拟定就告完成，并不以‘裁决’或‘批准’的方式来确定规划，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成。”以上所述恰恰说明很多行政规划是一个行政机关作出的独立行政行为，这与行政机关独立作出一个其他行政决定的道理是一样。“独立行政行为是指不需要其他补充行为就能够生效的行政行为。”[19]对于独立行政规划而言，规划的拟定、草案公开、确定、发布等都由一个机关独立完成，“确定”只是一个内部步骤，当然也就不以“裁决”或“批准”的方式作出。实践中，行政机关作出的大量行政行为都是独立行政行为，如独立作出一个行政处罚、许可、强制等，实际上，在规划领域，大量的行政规划也是行政机关独立完成的。既然是独立行政规划，内部“确定”足够了，何需“裁决”或“批准”呢？因为没有裁决或批准，《审查》一文进而得出一个错误的结论：如果行政规划的完成方式不是具有权利处理性的“裁决”或“批准”，即在此情况下“行政规划确定”对外不表现为“裁决”或“批准”的形式且不具有权利处理性，则行政规划不能被认定为具体行政行为。换言之，根据该观点，所有的独立行政规划都不可能是具体行政行为。实际上，由于此时“确定”只是行政机关的一个内部阶段性步骤，没有裁决或批准的外部形式，不具有外部权利处理性是必然的，只能说明这种内部的“确定”不能成为具体行政行为，并不能就否定规划不是具体行政行为。只要规划对外已经公告生效了，行政规划之现实影响或限制的法律效果就产生了，规划的性质也因而会得以明确，和其内部的确定已经没有必要再联系了。类似于一个公安局长签署了一个拘留决定书一样，只要签署对外发布生效了就可以了，一经发布，内部的签署审批已经变得没有意义，这时内部的审批当然不具有外部权利处理性，但是拘留决定书有外部法律效果是不能否认的，拘留行为是具体行政行为能被否定么？显然不能。独立行政规划法律效果的产生和自身性质的法理与此没有任何区别，如前文所言，行政规划的性质完全取决于自身内容所产生的现实影响或限制作用。实践中，作为独立行政行为的强制性规划，若针对特定相对人，是可以被认定为具体行政行为的，这在日本和我国台湾地区的规划诉讼中已有先例，和有没有“裁决”或“批准”无关。

　　二是行政规划需要其他行政机关的补充行为来进行确定，然后对外公布，通过此程序作出的为需补充行政规划。此类确定方式包括德国和我国台湾地区的确定规划裁决，也包括其他机关（一般是上级行政机关）的批准或核准，后者和前者的最重要区别是不具有集中事权的效果。前面已经谈到，集中事权的目的是适应规划的特点，节约行政资源，提高行政效率，除此之外，两者在作为补充行为使规划对外生效上没有任何的区别。世界各国或地区对于这种其他行政机关补充性的规划“确定”行为—如裁决、批准、核准等—在法律上的性质界定是不同的，有的把其视为一个独立的行政行为，此时，它具有法律意义上的法律效果，即对外的权利处分性；有的把其视为整个行政规划的一个阶段，此时，由于它只是被视为整个规划的一个内部步骤，因而不具有法律意义上的法律效果。但是无论哪一种情况，对于规划自身的性质都没有决定性的作用。如前所述，在德国，往往把行政规划的补充行为视为一个独立的行为，确定规划裁决具有权利处分性，只能证明该裁决是一个独立的具体行政行为，并不一定就能保障它裁决的行政规划就是具体行政行为。除确定规划裁决外，其他行政机关批准或核准的补充行为对规划发生作用的道理是一样的，仅仅是通过补充使规划生效，并不能保障规划是具体行政行为。因为行政规划的法律性质由其自身现实影响或限制的法律效果决定，并不取决于“确定”行为的法律效果。这就如同行政机关制定了一个行政规范性文件，并报上级行政机关批准后生效，若法律规定此批准行为具有权利处分性，就能得出经其批准而生效的行政规范性文件是具体行政行为么？显然不能。同样道理，经其他机关确定生效的行政规划行为性质完全取决于自身现实影响或限制的法律效果，与确定行为权利处分性的法律效果无必然的联系。

　　若根据《审查》一文的观点进行推导，会带来明显的逻辑矛盾。比如在德国，确定规划裁决显然是有权利处分性的，若没有处分性就不能对其进行诉讼了，王青斌博士也一再强调，确定规划裁决“含有明显的权利处分性”。《审查》一文谈到：“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为之逻辑进行推导，确定规划裁决所核准的规划必然是具体行政行为。因为可以针对确定规划裁决提起行政诉讼，显然该裁决已经被视为一个独立的行政行为了，因为不是独立的行政处分是不能单独提起诉讼的，这在德国已经是一个共识，此为德国实务及学者一致之见解。”[20]王青斌博士也认可确定规划裁决“属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分”。那么既然德国确定规划裁决是一个独立的行为，根据《审查》一文，“将‘确定规划裁决’或‘批准’视为独立的行为，而不是行政规划的一个阶段，则不能将行政规划认定为具体行政行为”之逻辑进行推导，则德国确定规划裁决核准的规划必定不是具体行政行为。前面的结论推出德国确定规划裁决核准的规划是具体行政行为，后面的结论推出德国确定规划裁决核准的规划不能是具体行政行为，矛盾明显。实际上，若把裁决视为“行政规划的一个阶段”，必然不具有外部的权利处分性；若裁决有外部的权利处分性，则必然是一个独立的行政行为。根据该文的观点，为把行政规划认定为具体行政行为，既要求裁决具有外部权利处分性，又要求其不能是独立的行政行为，只能是内部的一个阶段，在逻辑上必然是无法统一的。其实无论是把裁决视为一个内部的阶段，还是视为一个独立的行政行为，对行政规划的法律性质，都没有必然的影响，因为行政规划的法律性质由其自身现实影响或限制的法律效果决定。