（二）行政规划法律效果及定性的认知误读
为便于分析问题，首先明确一下“确定规划裁决”的概念，以下的认知误读很多都是基于这一概念之上的。确定规划裁决是德国和我国台湾地区规划确定程序中的重要一环，也是区别“规划确定程序”和一般行政规划程序的核心制度。根据规划确定程序的规定，行政机关拟定出规划草案并听取利害关系人异议后，要及时报规划听证机关（这个机关一般是拟定机关和确定裁决机关之外的机关）举行听证，听证机关将听证当事人的意见、已经达成的协议、未解决的异议和自身对于规划听证结果的建议、意见报告书连同规划草案一并送交规划确定机关。需要强调一点，行政规划一般具有综合性的特征，因此除涉及拟定机关的权限外，还可能涉及其他行政机关的权限，涉及权限的机关可就规划的内容向听证机关提出意见，对于未发表意见的，听证机关应主动征询其意见。规划确定机关在收到听证机关报送的有关资料之后，如认为规划实体上违法，或不适当，而又没有其他可行的方式来进行弥补时，应该予以驳回，此种驳回并非是确定规划裁决。只有正面的核准决定，才是所谓的确定规划裁决。[10]在核准规划的同时，裁决应对听证时未解决的异议作出决定；当规划可能对公共利益或他人的利益有不利影响时，应该要求规划拟定机关采取必要的防护措施或给予当事人适当的金钱补偿。
确定规划裁决主要有三种法律效果：
一是形成效果，是指确定规划裁决形成后，规划拟定机关和权益受规划影响的利害关系人之间的法律关系即受确定之规划内容的决定。
二是核准效果，是指确定规划裁决可以确认规划内容及为实施该规划所采用的必要措施适法可行。
三是集中事权效果，是指基于规划听证过程中已经听取或征询了涉及权限行政机关的意见，法律特别授权，经确定规划裁决核准的规划或应该采取的有关必要措施在以后的具体实施中，即使实施行为应该得到规划涉权机关的核准或同意，也可得免除。“事权”是指规划涉权机关的管理职权，“集中事权”是把规划涉权机关的相应职权“剥夺”过来了，即由规划确定机关取代了规划涉权机关的许可、核准或同意的管辖权，用确定规划裁决取代了规划涉权机关的决定。比如，一个城建部门制定的城乡规划的内容可能涉及土地管理、城市管理、文物管理等部门的职权，听证机关在听取上述机关的意见后，报规划确定机关就规划作出了裁决，那么规划实施中对于土地的使用不用再经土地管理部门审批、对于房屋的拆除不必再经城市管理部门的审批、对于文物古迹的移除不必再经文物管理部门的审批等。[11]“集中事权”在德国和我国台湾地区的规划确定程序中是一个有特定含义的概念，是由法律赋予确定规划裁决的特别授权，不能把“集中事权”进行通俗的理解，认为规划规定了很多的、复杂的综合性事务就是集中了事权是不对的。
通过确定规划裁决集中事权，有利也有弊。有利的方面是：现代社会事务繁杂，规划一般综合性较强，会涉及不同机关的权限，若一一经过不同机关的审批，必然会大大影响行政的效率，协调管理也会耗费大量的资源，集中事权可以有效地解决上述问题。弊端是打破了组织法规定的行政机关的职权划分，有可能造成行政机关的职权争议，进而引起宪政秩序的混乱。
由于确定规划裁决具有集中不同行政机关事权的特殊法律效果，因此在行政规划程序中是否有集中事权的“裁决”成为区别“确定规划程序”或一般行政规划程序的最重要标志。换句话说，规划制定过程中，即使规划要经过其他行政机关的审批或裁决，但假如裁决不能集中其他行政机关的事权，即法律未特别赋予裁决，’集中事权”的法律效果，则该程序也不能成为“规划确定程序”只能是一般行政规划程序。现在，世界上只有德国和我国台湾地区采取了规划确定程序。日本和韩国在制定行政程序法时，一度想把德国的规划确定程序引进过来，但因怕造成职权混乱等原因，最终放弃。根据德国的实践，确定规划裁决是一个具体行政行为，可以对其提起行政诉讼。
误读一：把行政规划的法律效果等同于确定规划裁决的法律效果，进而把行政规划混同于确定规划裁决，把行政规划的司法审查等同于确定规划裁决的司法审查。
《审查》文中的这种误读在有关德国行政规划的可诉性表述中体现最为明显，该文认为：“在德国关于行政规划的可诉性问题曾存在对立的见解，但随着《联邦行政程序法》的颁布及司法实务的发展，此类争议目前已不复存在。目前德国的通说认为，计划确定裁决属于权利形成性的行政行为。据此，对行政规划的确定裁决提起诉讼在德国已无异议。但是需要说明的是，在德国只能针对计划确定裁决才能提起诉讼，对于一般的、未经过计划确定裁决的规划，则不能提起行政诉讼。”[12]根据上述表述的逻辑，在德国，因为可以针对确定规划裁决提起行政诉讼，因而行政规划的可诉性问题已经解决了。实际上，在德国，针对确定规划裁决可以提起行政诉讼是没有异议的，但是针对行政规划能否进行诉讼却充满争议，一直到目前仍然如此，无论这个规划是否是为确定规划裁决所确认的。根据德国的理论和实践，虽然行政规划和确定规划裁决有关连，但是两者却是完全不同的行政行为，两者有不同的行政主体和相对人，有不同的法律效果。确定规划裁决是具体行政行为，而行政规划是否是具体行政行为则未可知。确定规划裁决的行政主体是规划确定机关，相对人包括规划拟定机关、对规划草案提出异议而被确定规划机关裁定的人等；而行政规划的行政主体是规划拟定机关，相对人是权益受到规划行为影响或限制的人。规划拟定机关是确定规划裁决的相对人，却是行政规划的行政主体。把行政规划的司法审查等同于确定规划裁决的司法审查是错误的，下文将对此专门阐述。
之所以出现以上的混乱，最根本的原因就是错误地把行政规划的法律效果等同于确定规划裁决的效果，进而把行政规划和确定规划裁决划等号。王青斌博士在有关著作中直接把“权力形成效果”、“批准效果”和“权力集中效果”列在“行政规划的法律效果”目录之下。[13]实际上，根据德国规划确定程序的理论和实践，以上三种效果都是“确定规划裁决”的法律效果，而非行政规划的法律效果。形成效果的核心内容是使规划拟定机关和相对人之间形成规划关系；批准效果是确认规划内容和有关措施的可行性，从这两点来看，确定规划裁决类似于需补充行政行为中的“审批”。“需补充行政行为是指必须具备补充行为才能生效的行政行为。这个补充行为往往是上级机关的审批或备案行为。”[14]与需补充行政行为中的“审批”唯一不同的一点是确定规划裁决有“集中事权的效果”，这是为适应规划未来性和规划事务综合性特点而单独赋予的效果，因为规划需要在未来实施，涉及较多的行政机关的职权，德国为了节约行政资源、提高行政效率，因而法律赋予了裁决这一效果，设计了此一制度。“在德国的学说及判例上，本来就将行政命令之核准、废止与行政命令本身分离观察，因而认为此等行为系单纯之行政处分。”[15]也就是说，在德国，有把需补充行政行为中的“审批”视为一个单独行政行为的传统，对待“确定规划裁决”也不例外。因而，法律上，德国把确定规划裁决这个“审批”行为视为了一个单独的具体行政行为，使其与那个需补充的行为—行政规划—区隔，成为两个单独的行为。两个单独的行为，当然有不同的法律效果，规划因其内容而对相对人产生的影响或限制权益的作用才是规划本身的现实效果，与确定规划裁决的效果完全不同。台湾地区有学者也把“集中事权”视为行政计划的功用。[16]这实际上是同样的误读。就行政规划本身而言是没有集中事权的效果的，因为规划是对未来设定的行政目标，一个行政机关不可能通过规划把其他行政机关的职权集中过来，在无法律明确授权的情况下，若规划有此效果则明显违背宪政架构的，集中事权的效果是在德国通过“法律”专门授权给确定规划裁决的，规划本身并不具有这种效果。国内有研究人员对行政规划法律效果及效力有类似的认知错误，如把确定规划裁决的形成效力和行政规划的公定力划等号，把核准效力和行政规划的实质确定力划等号。[17]究其实质原因也是因为把确定规划裁决的法律效果和行政规划的法律效果混同，进而把裁决和规划及两者的效力混为一谈了。
