二、比例原则之于社会管理创新

　　为什么当下中国的社会管理领导，大到中央与地方关系的处理方面，小到馒头、奶粉生产领域，都呈现出一种“越管越乱，越维越不稳”的态势？社会管理和国家治理到底出了什么问题？针对这些问题，人们争得不亦乐乎。但我们相信，比例原则可以回答这其中的很多问题。

　　诚如人们所熟知的那样，比例原则发端于德国行政法（特别是警察法），其主要包括适当性原则、必要性原则和相称性原则（狭义比例原则）三个子原则。（1）适当性原则（suitablity）主要解决的是手段与目的之间的关系，其要求行政措施或者决定必须能够实现行政目标或者至少有助于行政目标的达成；（2）政府对土地的管理应当遵从必要性原则（necessity）。土地管理措施对于相关行政目标的实现应当是必要的，没有其他能减少侵害而又能达成目的的替代性措施；（3）最后则是被称为是狭义比例原则的相称性原则（proportionality in the narrower sense），该原则主要解决的是目的与目的之间的关系，其要求行政措施或者行政决定必须对其希望保护的利益和所可能损害的利益做出平衡，如果一项行政措施所损害的公民利益要大于其所保护的社会利益或者公共利益，即便符合了适当性原则和必要性原则，那也是不符合比例的。{2}通过这三项子原则，比例原则构筑了一个防止公民权利被行政机关无端侵害的堡垒，其所蕴含的“国家权力原则上是受限制的，而公民权利原则上是不受限制”的精神也得到法治国家广泛的承认。{3}

　　如果从上述比例原则及其三个子原则的视角来审视当下中国的社会管理乃至国家治理，我们就会发现，貌似复杂凌乱的社会管理并非没有规律可循，也不是毫无经验可依。问题核心是，我们是否有勇气、毅力和智慧直面并遵循以下三个方面的原则：

　　（一）不能欲治反乱。社会管理和国家治理是极为复杂的社会工程，管理者和决策者不应当仅仅基于美好的愿望或者崇高的理想而不顾其可能带来的严重后果，而就匆忙制定或者实施某项管理措施。无论是在制定社会管理措施时，还是在进行具体的社会管理时，管理手段必须有助于管理目标的达成或者至少部分达成，不能愈管愈乱，适得其反。要实现这一目标，就要在社会管理中尤其重视以下三个方面的问题：

　　（1）应当将社会可做是一个统一且有机联系的整体，[8]在进行社会管理时，不能“头痛医头，脚痛医脚”地进行管理，而必须综合考虑各方面的因素，进行系统的规划和协调。这尽管是一个老生常谈的常识问题，但却往往被人们忽视。信访制度的改革就是一个极好的注脚。2005年以来的信访制度改革目标是减少甚至消除信访，但由于没有摆脱就事论事的管理思维，也没有遵循现代法治的理念，以为通过信访制度本身的完善和信访机构权力的增加就可以有效化解社会矛盾，结果只能是事与愿违。司法的权威不断流失，社会矛盾却没有有效化解，信访机构和各级地方政府依然重负不堪。

　　（2）政府在进行社会管理时，必须对相关各方的利益保持清醒的认识，并在平等对待的基础之上予以平衡。在当下中国，中央与地方之间，地方不同政府层级和不同区域之间，社会各个阶层之间的利益分化已经极为明显，如果对相关利益置若罔闻，依然期待于通过意识形态、道德教化或者强制命令来进行社会管理，那只能欲治反乱。以上文提及的1998的土地管理改革为例，为何号称“世界上最为严格的土地管理制度”到今天变成了最失败的土地管理制度？最为根本的原因之一，就是这一管理制度没有对土地权利人和地方政府的利益予以尊重——中央政府过于自信地认为通过关闭农村土地市场和实施土地利用总体规划、土地利用年度计划（建设用地指标）就可以实现耕地保护这一目标。然而，在增加政绩和税收的诱惑下，地方政府大量占用耕地扩张城市，甚至不惜将基本农田“上山下水”。农村的土地权利人也不甘心土地发展权被剥夺，占用耕地建立了大量的“小产权房”，所以“18亿亩耕地红线”不断告急，城市依然扩张无序。[9]