(二)传统行政法模式分析
得益于17、18世纪经典宪政理论，在自然权利、有限政府、人民主权、分权制衡等学说的基础上，西方历史上出现了新的宪政主题及法治框架。“宪法意味着一个政治社会的框架，其目的是为了制约权力。”{3}实现法治的两个要素即“首先，国家的一切权力根源于法，其次，法必须建筑在尊重人类人格的基础上。”{4}王名扬教授指出“行政法学只能在法治国条件下才能产生，从资产阶级提出法治国思想，到把这种思想变成一种制度，经历了一个曲折的过程”，{5}而这一过程的展开是以控制权力的形态出现的。此阶段被移植于国内形成了中国行政法真正意义上的传统理论，即“控权论”。在此模式下行政法以权力的合法性规制为中心，其结构表现为：一套由人民选举产生的代议机关制定的法律规则，行政活动依照这一规则展开，行政程序也是为了让行政部门严格按照法律来活动，法院通过合法性审查来核实行政活动是否按规则进行，其规范作用即是通过规制权力来保障权利与自由。斯图尔特教授称之为“传送带(transmission belt)模式”{6}。这一模式体现的结构是民主集中制下由立法发射出行政与司法而组成的三角形支架结构，以控权为行政法理念的传统结构着实发现了行政的权力特质并使立法与司法皆指向行政，其所有意义在于为行政权力提供一个合法性的解释或评价框架而防止其异化，体现的即是以秩序行政为核心的消极行政法律秩序。(如图示)
二、“行政”扩张与行政法结构的失衡
(一)行政领域的扩张与合作理念的产生
自19世纪以来，公共行政之发展促使国家职能发生了重大变革，行政国的确立与福利国家的到来宣布了有限政府的破产。行政权凭借其独特的敏锐性来回应迅速变化的复杂现实而深入到社会生活的各领域，积极行政成为必然。同时，行政权的重心开始向社会福利领域转移，其内涵发生了巨大变化，各国学者对这一事实采用了不同描述。例如在大陆法系，某些国家如日本等或地区(如我国台湾)将政府积极采取措施保障生活、提供福利、增进公共福祉之类型称为给付行政，如社会保障行政、资助行政等。德国学者厄斯特·福斯多夫将这一政府职能在秩序行政上之新扩张界定为服务行政，在法国，对社会生活提供越来越广泛的种类繁多的服务被界定为公共服务行政。福利国家将公共利益视为行为的动机，在追求公益的情形下可将个人权利限制到最小范围，这给新自由主义的复兴带来契机。德国著名宪法学者Hans Peters于1970年代初具体阐释了“辅助性理论”(the principle of subsidiary)，其具体内容为“公民个人的生活需要自我负责，尽自己所能努力实现自我发展；同时鼓励社会团体积极组织起来，团结互助共同为促进社会福祉服务；个人自我负责与团体协作优先于国家在给付行政方面所负的责任，”{7}以此来保证公民积极主动追求幸福的自由和权利。国家并不是社会福利的唯一来源，“现代行政追求的是‘善治’，‘善治’的本意是政府与公民对公共生活的合作管理，是双方利益的最佳状态。”{8}这一行政目标即是要求公共产品和服务以最优的方式提供，实现公共利益与个人利益整合之最大化。即在合意理念的引导下通过公共行政主体间、公共行政主体与相对人间的协商、沟通来建立信任的伙伴关系，通过提高公众认同来实现公共治理。
