四、功能变迁之行政诉讼体系变革
(一)重构实质合法性评价机制
从权力来源看，在“无法律则无行政”的有限政府破产后，政治权力之权威不仅由代议制民主下的制定法衍生，也当有其他合法化资源来赋予。“在现代社会，有组织的政治共同体的行动并非自动合法化的，事实上，他们的行动与合法性之间总是存在着某种潜在的紧张关系，司法制度和程序的发展提供了缓解这种紧张关系的途径。”{15}即通过司法程序的制约和抗衡来获得政治权威的正当性支持。对于政治合法化问题，人们热衷于讨论参与式的民主，“而未将规约政治权力看作是制度化建设的范畴”{16}，而能动司法机制的建立可用来评价治理活动是否符合公共利益，从而成为在个案中化解行政之正当性危机的路径。
从权力运行来看，评价体系中组成要素的划分与审查标准的采纳将直接反映司法回应的强度。组织要素的划分是一个逻辑问题，即其应囊括行政行为外延且具有内在逻辑联系，而审查标准的确立则是一个价值判断与利益选择的过程，对于不同的组成要素，审查标准应有所差异。迪普洛克勋爵将英国司法审查的标准归纳为“illegality(不合法)、irrationality(非理性)、procedural impropriety(程序不当)”{17}这三项审查要素相互作，共同构成对行政行为法律问题的评价，其既不妨碍行政权尤其是自由裁量权的灵活行使，又能对其进行实质监督，确保行政目标的实现。其中将正当程序作为审查标准在合作理念的背景下尤其具有意义，公共行政主体是否经过正当程序与相对人进行沟通从而达到充分有效的利益表达和实质参与作为判断行政行为实质合法性的标准，将真正体现行政活动中引入公共参与机制的价值。另外，对抽象行政行为、非诉执行案件则需要另外的审查标准。同时，就行政诉讼的审理规则而言，法官应当充分运用法律原则、司法惯例、先例、学理学说等作为衡平个案的依据，来回应司法审查的实质合法性评价标准。
(二)扩大行政诉讼受案范围
从点上来看，《行政诉讼法》将保护范围限定为“合法权益”即“法律所承认和保护的利益”{18}。权益实则变为一个受到制定法严格限定的概念，尤其是在《行政诉讼法》第11条的限制下，制定法确定的权利之外的大量公法利益不被保护。服务行政的兴起使得政府在履行新生职能的过程中民众的新生利益也缤纷出场，以作为政府恩赐的利益亦变为一种正当有效的要求，民众获得提供公共物品的请求权，这从英美国家之“特权—权利”以及德、日等国“反射性利益—权利”[2]间不可逾越的鸿沟被打破就可看出。为顺应局势，有关司法解释将“法律上的利害关系”代替“合法权益”来扩大受案范围，但这一概念在理论与实务界皆鲜见对其进行具体解释，将一个不具有独立确定性的范畴来确立起诉资格未免过于轻率。而范围的扩张仅需词义外延之扩张即可解决，即权益不仅指法律认可和保护的权利和利益，也包括“根据法律的目的和精神应该保护的利益”{19}。从面上来看：公共行政改革的深入导致公共治理模式下治理主体呈现多元化的趋势，以“行政主体”为标准来确定被告资格已不能适应社会现实。公共团体介入到行政主体与相对人中形成不同的双方法律关系，甚至有时还会形成三方法律关系，其中凡涉及公共治理中治理者与相对方的争议都应当纳入行政诉讼的受案范围。
