(二)行政诉讼功能变迁
《阿毗达摩顺正理论》卷十四云：“谓有为法，若能为因，引摄自果，名为作用，若能有缘，摄助异类，视谓功能。”{14}此谓功能与作用之区分。行政诉讼的作用体现为制度的原质性产物，而功能更多体现出制度对特定时空环境的主动建构意义。在传统结构中，行政诉讼总以谦虚抑制的态度来独善其身，消极中立的态度致使其沦为毫无意志的实现法律的工具，发挥着引摄自果的控权作用。控权之消极行政法理念造就了行政诉讼的工具价值，这也是保证传统行政法结构趋向平衡状态的基本因素。在结构失衡的情境下，整合使命实则让司法负起积极的担当，司法不再仅是附属于立法之机械操作者，即通过事实与规范的衔接进行三段论的逻辑化是非判断，其应通过程序机制的运行来维持结构的动态平衡，实现社会治理并确保行政目标的实现。合作理念意味这种现代行政法结构应是调动而不是压制各社会力量实现积极行政法律秩序。行政诉讼需要能动的摄助异类，这就需要重构一套区别于形式合法性评价模式的司法能动治理机制。从行政角度来看，传统控权模式仅关注行政之形式合法性，合作理念之现代行政法结构不仅关注行政是否符合制定法，也关注行政行为优质、合理、有效等其他要素，这些要素将被不同程度地纳入司法治理机制的调控范畴。从行为主体看来，行政法理念既要保证公共治理主体积极有效行政实现公益，又要保护公民个人利益的实现或不受侵害。这就要求司法治理机制在保证公共行政的有效性及合法性与确保公民利益的实现和不被侵害间发挥能动作用，从而使公共利益与个人利益在不违反各自最低价值目标的前提下实现利益协调，以此整合与立法、行政的功能，维持结构的平衡。当然，司法能动机制对公共行政与公民的态度是不同的，由于行政“其本身能自觉的拥有权力，并依据所拥有的权力进行施政，采取各种措施以适应环境变化”，它具有积极行政的冲动和责任，这仅需要司法予以尊重与监督即可。不容忽视的事实是，合作理念要求权力运行方式以更柔性化和隐蔽性的方式出现，虽然权力的目的和行使手段发生了变化，但“权力意志根植于统治他人并使他人受其影响和控制的欲望”{15}是不曾改变的，多样化的行政行为仍以权力为基础或背景，权力还是权力。而对于公民利益而言，反而在积极行政过程中更具有被侵害和阻止实现的可能性，需要司法以积极的态度予以保护。总之，行政诉讼的整合功能主要通过权力制约机制与利益协调整合机制来实现，从而达到维护积极行政法律秩序的目标。司法能动的回应最终应该体现于《行政诉讼法》的修改中，这是立法、行政、司法三个子系统不断互动、调试、整合所决定的，亦是促使行政法结构稳步变迁的动因。
