2.传统控权模式解释功能的匮乏
行政目标的转变与新公共治理模式的出现迫使行政不再仅是执行法律，而是开展以行政目标为导向的综合管理，实现“善治”。合作理念下积极行政法律秩序不再满足于形式合法的要求，行政行为应当具有优质、有效等实质内容，并且要让行政相对人的利益得到反映并使其参与到行政过程中且对其内容和结果产生(实质)影响。这一变化着实对传统行政法结构产生冲击，其无法不对关注行政目标由消极转为积极产生并尽力确保积极行政法律秩序的生成，而这超出了仅关注行政合法性而疏于对行政目标关注的传统控权结构之承载范围和承受能力。如前所述，行政已否定了立法事无巨细的可能性，同时，新公共治理模式的产生使行政行为的主体、内容方式和依据皆发生了实质性变化，对其各要素进行符合制定法意义的评价已不能反映现代行政法理念的需求，以控权为内核的消极“传送带模式”之立法、行政、司法的“发射线结构”不能满足合意理念下行政目标的实现。总之，这一现象概括为行政目标之膨胀与扩张事实对行政法理念产生了冲击并致使传统行政法结构张力不足，这是推动结构变迁的本质原因。
三、司法之结构整合与行政诉讼功能之变迁
(一)司法的结构整合使命
从逻辑上讲，为促使合作理念下积极行政法律秩序的生成，各子系统皆应对支架性结构作出功能调整并实现整合，即“调整和协调结构内部的各子系统，防止任何严重的紧张关系和不一致对结构的瓦解。”{11}整合的程度则取决于结构中诸子系统的功能互动和协调状态。就立法而言，其功能本应将经济学、政治学、公共行政学等学科的研究成果，如转变行政目标、合理配置政府职能等客观规律上升为法律，即为这一过程提供规范化的操作规则来整合结构，但如斯图尔特所言“行政管理是在实行一种实验”，“如果管理事项在政治意义和经济意义上是变动的，由于这种参数的经常性变化，从根本上排除了可以在任意长的时间内始终如一的予以奉行的详细政策的可能性。”{12}立法的滞后性与稳定性对动态发展之行政事实的规范意义已趋于衰弱而只能被动承认其合理性。相对立法而言，行政的灵活性具有促使结构整合的机动性，但作为致使结构失衡和推动结构变迁的内生因素，行政权尤其是自由裁量权在行政目标实现以及法律秩序的生成维持中缺乏自觉性，需要依靠其他子系统的整合力量来发挥功能。而司法在结构属于中立地位，“能够‘冷静的重新考虑’，从而可以表达出我们最基本的价值观念”{13}。结构内部的分化程度越高，整合的作用就越重要，善治政府之合作理念下积极法律秩序期待司法作出能动回应来维持支架结构的动态平衡。结构整合的概念为我们打开了分析司法的新视野，在结构论的体系中有望获得关于司法功能新的认知。
