四、对我国行政诉讼制度改革的启示
通过发展和对接，西方各国行政诉讼主管机关的设置，在理念上体现了权力的分立与制衡，在功能上体现了对权力的监督和权利的救济，在设计上体现了独立性和专业性，在司法实践中发展了行政判例制度，为推进相关国家的行政法治建设发挥了重要作用。我国目前采用的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。在理念上，由于国家权力之间的“分工合作”关系淡化了司法权对行政权的监控功能。在专业性上，既没有像英美法系国家那样有专门的行政裁判所或行政法法官作为初审机构来解决行政争议的专业性和技术性问题，也没有像大陆法系国家那样规定行政法官的专业素质要求。在独立性上，我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于地方，受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。在司法实践中，我国虽然推行了案例指导制度，但法律却并不承认行政判例的约束力。因此，我们似应借鉴西方行政诉讼主管机关发展的普遍经验，推进行政诉讼制度的各项改革。
（一）设置行政诉讼主管机关的目的需定位于行政权与公民权的平衡
耶林曾经认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都根源于一种目的，即一种实际的动机。”[31]无论是法德的行政法院还是英美的普通法院，其早期设置的目的都体现了国家权力框架内的分工与制约，对个人权利的保护只是附带作用，但随着政治体制的稳定和社会的发展，两者将更加注重对个人权益的保护。正于沃伦指出：“法院通常运用一种平衡准则来判定个体是否滥用其合法权利，从而威胁到公众的利益，当法院运用这种平衡准则时，他们也碰到了在个体权利和社会权利之间选择的困难。法院必须在保护社会权利的同时，维护个人的合法权利。”[32]
在我国，设置行政诉讼主管机关的目的根源于行政诉讼立法的目的和作用。《行政诉讼法》第1条虽然规定行政诉讼的目的是“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护监督行政机关依法行使行政职权”，但理论界对行政诉讼目的的认识却存在很大的分歧。其主要观点有保护说、监督说、双重目的说、三重目的说、依法行政说等。[33]笔者认为，任何一个国家的行政诉讼主管机关和相应制度都不是为了单纯的救济权利或监督行政，我国也不例外。正如罗豪才先生所言：“维护公共利益是当今的现实需要，但行政法保障公民的权利与自由则是其永恒的主题。”[34]因此，我国行政诉讼主管机关应在司法实践中尽力保持国家权力和公民权利之间的平衡，即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用；另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。
（二）行政诉讼主管机关的设计需满足行政审判的独立性要求
西方的经验表明，行政诉讼究竟应由普通法院还是专门的行政法院主管，其实并非实现这一制度的关键所在。但行政诉讼主管机关能否保持真正的独立乃是发挥行政诉讼功能的前提。针对我国现有的行政审判体制和组织形式，近年来学界提出了不同的解决方案。[35]这些方案无疑为我们的研究提供了不同的视角，使我们更加清醒地认识到行政诉讼主管机关的变革，应致力于克服现行司法体制存在的弊端，如司法地方化、行政化，从根本上为行政审判的独立与公正提供组织保障。
1．行政诉讼主管机关在人事体制上应体现独立性和统一性。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，在司法人员的任免上大都采用统一任免制。比如，美国司法人员的任命都坚持联邦国家的统一任命形式，只要是联邦司法系统的法官，都由总统任命，即使是行政法法官，其选拔也都由美国人事局负责，通过公开选拔程序来挑选最合适的人选，并且只能由功绩制保护委员会进行听证才可免职。[36]我国是单一制国家，各级司法人员的任免应当体现司法的统一性和独立性。但目前我国各级司法机关的司法人员都是由同级地方权力机关选举和任免，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。[37]因此，为了避免司法权受制于地方，我国司法人员的任免必须实行全国统一的模式，从而增强法官对职业的神圣感和责任心。
