4、政治认同、基层治理与地方实验

　　民族自治地方的基层治理，一方面是政府承担地方治理职能的体现，另外一方面也直接关系到各族人民对于国家的政治认同和多民族国家的民族国家巩固程度。因此，新中国成立伊始，就通过培养少数民族干部、派出中央访问团、进行少数民族社会历史调查、发动少数民族地区民主改革和社会主义改造等措施，既实现了民族自治地方基层治理的有序化，也获得了基层民族自治地方各族人民的政治认同，“访问团来了我们高兴，舍不得你们走是实情，唱着山歌把访问团送，把侗家的情意带北京”，“翻身农奴把歌唱，哈达献给共产党”，就是当时民族自治地方基层地区少数民族人民对于党和国家高度地政治认同的一种真实写照。

　　但如前所述，随着改革开放后市场化程度地加深，少数民族地区一些传统的生产方式也面临极其严峻的挑战，一些基层地区的文化、教育、医疗、卫生等基础设施也存在滞后现象；同时，随着国家政权与基层社区关系的重新定位，在一些传统势力强大的地方和宗教色彩浓厚的少数民族地区，人们表现出对家族人物、宗族领袖、宗教人士和民族精英的依赖和认同；科层制下包括民族自治地方基层地区在内的一些基层国家机构也有日益官僚化的趋势。这些因素，既损害了民族自治地方基层地区的治理绩效，更直接影响到各族人民对于国家的政治认同度，毕竟，就政治合法性的塑造而言，绩效合法性无疑是极为重要的一环。

　　因此，只有以民族自治地方基层地区各族人民的民生为重，通过各种措施优化民族自治地方基层地区的治理能力，才能巩固各族人民对于国家的政治认同。而优化民族自治地方的治理能力，实际上也是确保民族自治地方基层地区各族人民经济、社会、文化权利享有的必备步骤，而且，从某种程度上讲，少数民族公民的经济社会发展和权利保障问题，也主要集中在民族自治地方的基层地区。所以，加快民族自治地方的基层地区的文化、教育、医疗、卫生设施建设，既是对当地各族人民经济、社会、文化权利享有的基本保障，也是国家籍以通过绩效合法性巩固政治认同的重要方式。例如，民族自治地方基层地区的受教育权的保障问题，民族自治地方基层地区富余劳动力的就业问题，以及其他一些基本的社会保障问题，都直接关系到民族自治地方基层地区人民对于国家的向心力和民族自治地方基层地区的政治稳定。所以，我们必须把“着力保障和改善民生”，作为民族自治地方基层地区地方治理的中心任务，提高治理能力，优化治理绩效，克服科层制官僚体系的弊端，面向基层、面对人民，巩固和加强国家在民族自治地方基层地区的政治认同度。

　　另外，就边疆多民族地区而言，GDP的增长固然重要，但更重要的是边疆各族人民民生的保障和改善、边疆地区的巩固和稳定。而从片面强调以GDP为核心的所谓“效率优先”到强调公平，强调收入再分配，实际上也表明了国家政治治理的一种转型。从某种程度上，改革开放三十年来，中国经济取得了飞速发展，但也不可避免的带来一些新的社会矛盾，而今，我们正处于一个从经济大国到政治大国转变的历史关口，那么，此时强调民生、强调公平，则是试图通过改善民生、缩小差距来回应由于经济体制变革所带来的社会利益分化进而导致的社会阶层分化以及由此带来的对国民整体政治意志的凝聚和政治向心力的挑战；这是处于新的历史条件下的新的历史使命，它强调经济发展，但更注重社会建设，它强调效率，但不能因为效率而牺牲公平，而这种政治治理的转型，无疑同样也适用于民族自治地方的基层地区。

　　而且，这种治理转型，在民族自治地方的基层地区，其推行程度有可能相对于其他地区更为顺利，毕竟，对于边疆民族地区，一直强调社会发展和政治稳定，而不像对内地地方官员绩效考核那样的GDP主义为主。诚如黄宗智所指出的，在中国的地方治理中，地方官员之所以强调GDP，而忽视环境保护、社会保障等，就是因为在中央对地方的干部考核机制中，经济发展是刚性的指标，而其他的则是相对软性的指标。所以，只有真正转化对地方政府的绩效考核机制，解脱束缚于地方官员的经济发展的紧箍咒，才能让地方治理的中心转为承担公共管理和民生保障等基本职能，即服务性政府的重新确立。[12]那么，在民族自治地方的基层地区治理中，淡化GDP色彩，强调社会建设和民生保障，实际上在某种意义上可以使民族自治地方的基层治理成为国家整体地方治理转型的一个先行试点。而中国的宪法变迁，很多时候实际上也是遵循地方先行试点，中央总结经验，然后推广全国的一个变迁路径，所以，在民族自治地方的基层地区地方治理中强调民生保障、强调社会建设，而不是一味的唯GDP是从，也有可能为国家即将进行的治理转型提供一个良好的地方实验范例，进而为国家政治治理转型的决策与推行提供一定的治理经验。

　　结语

　　今天，民族区域自治制度被作为我国族群治理的基本宪法制度，同时也是我国三大基本政治制度之一，在我国宪法体制安排中具有重要地位，而非一种简单的地方制度或者特殊群体保护模式。如果我们把宪法视为一种特定背景下的政治安排，那么，对于民族问题的制度设计，也不仅仅是一个民族法或者地方治理的研究范畴，而必须上升到建立现代民族国家这一宪法世界核心主题的高度；从清末立宪到五族共和的相关宪法实践，一直到新中国成立后通过各种政治措施真正奠基的民族区域自治制度，可谓是中国人民探索多民族大国族群治理和国家建构的一个线索呈现。

　　而无论是族群治理还是国家建构，都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸，市场化、全球化大潮的深入，后冷战时代复杂的地缘政治格局，均给当前族群治理带来一些新的特征，也增加了当代中国这个多民族大国的民族国家建构难度。现代政治是一种通过宪法安排的政治治理，如何探求多民族大国的族群治理与国家建构的宪法之路，既是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责，也为当代中国的公法学人们如何挖掘真正的中国宪法问题提供了现实的思考方向。