但如前所述,无论是族群治理还是国家建构,都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸,尤其是被深深的镶嵌在市场化、全球化大潮中的当代中国,无论是其族群治理中所呈现出的一些新的特征,还是后冷战时代基于地缘政治和原教旨主义等多重因素导致的民族分离主义暗潮汹涌,都对我们在当下如何继续完善我国的族群治理宪法体系、增强国家建构能力提出了新的要求。
因此,如何探求多民族大国的族群治理与国家建构的宪法之路,是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责,笔者以为,对于中国这个多民族大国的族群治理和国家建构命题来说,至少包含国家认同塑造、少数人权利保护、地方治理、中央与地方关系等多方面的宪法话题,在此不揣陋昧,简述一二。
1、国家统一与民族区域自治
民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权,这是大家耳熟能详的一句法学常识,它清楚的揭示了民族区域自治制度,是以维护多民族社会主义国家的国家统一为基本前提的,而不是一种无限度的自治,从宪法和民族区域自治法中对于民族自治地方和民族自治机关法律地位的相关规定也可见一斑,如“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”(民族区域自治法第二条),民族自治地方设立自治机关,自治机关是国家的一级地方政权机关(民族区域自治法第三条)。因为,对于一个多民族大国来说,国家统一、民族和睦,既是各族人民生活安康的保证和前提,也是这个多民族大国国家建构程度的重要体现。曾有论者认为,民族区域自治制度的职能已从注重国家统一到确保民族自治地方自治权的落实。但民族自治权的真正落实,又何尝能离开一个统一强大的主权独立国家的支持?更何况国家统一意识的塑造对于一个多民族大国国家建构还具体极为重要的政治意义。因此,我们在对民族区域自治制度的理解方面,必须要清楚的把握到其与国家统一不可分割的联系,而非仅仅强调民族区域自治,忽视国家统一。
民族区域自治制度作为我国族群治理的重要宪法制度,在我国社会主义宪法体系中无疑占有重要地位,但其必须服从于社会主义这一我国国家的根本属性,服从人民代表大会制度这一我国根本的政治制度。新中国成立初期之所以要在少数民族地区进行轰轰烈烈的民主改革,即是为了确保民族区域自治制度的社会主义属性和各族人民真正当家作主这一人民代表大会制度的应有之义。民族自治地方作为我国领土不可分割的一部分,其与中央政府之间的关系,根据我国宪法的规定,中央与地方关系处理实行单一制原则,这和联邦主义国家有着本质的不同。民族自治机关,也必须遵守国家机关所遵循的民主集中制、法治原则、精简与效率原则等基本活动原则,如民族区域自治法第三条即规定“民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则”,另外其作为中央国家机关的下属机关,也必须遵循宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分的规定,即“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
因此,有学者提出的“全国人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度是我们国家的三大基本政治制度。民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一,其组织形式也应与其他两大基本政治制度一样从上到下具有同样规模同样地位的组织形式,以有利于保护少数民族和民族地区的利益,促进少数民族和民族地区的发展”,[8]其初衷固然是好的,但实际上却存在对我国宪法体系的严重误解。因为,人民代表大会制度,是我国的根本政治制度,而在中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度这一我国政党制度中,“中国共产党的领导”诚如有论者所言实际上也是我国宪法最为核心的原则,民族区域自治制度在我国宪法体系中的地位,显然是要服从于上述两种政治制度的,即它与上述两种政治制度的关系是服从关系而非平等关系。
所以,在新的历史条件下,我们要坚持和完善以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法制度,但必须要清楚的把握其与国家统一不可分割的关系,也要正确认识民族区域自治制度在我国宪法体系中的地位,而不是将其无限拔高,事实上也只有如此,才能真正发挥民族区域自治制度在我国族群治理和国家建构宪法体系中的作用,才能真正确保广大少数民族公民自治权的充分享有。
2、民族国家建构的宪法表达:宪法文本中的“中华民族”
在现代民族国家的建构中,宪法无疑具有非常重要的地位,宪法,作为一个独立民族国家内部共同的政治契约,反应了这个政治共同体的基本政治立场和政治判断;而民族国家要求的民族-国家统一性,则必然要求要确立起一个高于内部各族群认同的国家民族,而在宪法中彰显这个国家民族的政治地位,实质上是通过确立一个共同的政治象征来凝聚该国内部各族群政治认同心理基础。进而实现国家民族---民族国家政治构造的同一性。