其二，调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系，并使这些关系法治化、规范化，逐步纳入到现代民主和法治的轨道。我国在计划经济时代，党和国家机关的运作主要依领导人的意旨、命令、指示进行，没有建立法治化、规范化的机制。改革开放以后，邓小平同志提出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，需要改革党和国家的领导制度以及其他制度。领导制度、组织制度问题是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。[36]在小平同志及其中央第二代领导集体和其后第三、第四代中央领导集体的推动下，党和国家的领导制度、组织制度（如小平同志在《党和国家的领导制度的改革》一文中提到的党和国家领导人交接班制度，[37]）逐步得以建立和明确化。但是这些制度和关系目前有许多尚未以党内法规的形式确立，没有法治化和规范化。为了保证这些制度和关系能够在不断改进和完善的基础上延续，避免人亡政息，解决小平同志提出的稳定性和长期性的问题，有必要加强这方面的党内法规建设。当然，这方面的党内法规建设要与国家立法、国家法制建设联系和衔接起来，因为这里涉及的是不是纯党务问题，而是党务和政务的交叉问题。
其三，保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政。国务院2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》，要求行政机关工作人员特别是领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。[38]所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[39] 所谓“法律手段”是指执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法[40]。广泛而言，法律手段包括立法（广义的立法包括制定法律、法规、规章，也包括制定规范性文件和软法，如党内法规）、执法（包括执行、实施法律、法规、规章）、司法（包括民事、刑事、行政诉讼和司法执行），也包括对法律所创制的制度（如政府信息公开制度、行政许可制度、行政处罚和行政强制制度、行政复议和仲裁制度）、机制（如市场机制、监管机制、监督机制、解纷机制）、设施（如行政裁判所、人民调解中心、法庭）、程序（如行政程序、ADR程序）的运用、适用。“法律手段”有时是相对“经济手段”和“行政手段”而言，[41]有时是相对“人治手段”而言。[42]
在当前推进公共治理和社会管理创新的形势下，怎么保障、促进我们的各级领导干部切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的自觉性和能力，一个重要途径就是加强党内法规建设，通过党内法规，鼓励和激励各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政，建立监督问责机制，制约个别或少数党的领导干部违法和滥用权力的行为，以保障建设法治国家目标的实现。最近，湖南省委发布《法治湖南建设纲要》，[43]即是运用地方性党内法规保障和促进地方各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政的一个很好的范例，湖南的经验完全具有在全国推广的价值。
【作者简介】
姜明安，现任北京大学法学院教授，北京大学公法研究中心主任。
【注释】该
《暂行条例》第
二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。
最早使用“党内法规”概念的是毛泽东同志。1938年，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上的报告《中国共产党在民族战争中的地位》中讲到党的纪律时说，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”（《毛泽东选集》，人民出版社1991年版，第二卷，第528页）。之后，刘少奇、邓小平、江泽民和胡锦涛都使用过“党内法规”或“党规党法”的表述。1945年，刘少奇在《论党》一文中指出，“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”（《刘少奇选集》，人民出版社1981年版，上卷，第316页）。1978年，邓小平在中共中央工作会议（中共十一届三中全会的预备会议）上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中讲到民主和法制问题时指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”（《邓小平文选》，人民出版社1983年版，第二卷，第147页）。2001年，江泽民《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中讲到加强和改进党的建设时指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”（《江泽民文选》，人民出版社2006年版，第三卷，第291页）。2011年，胡锦涛在讲到党风廉政建设时更明确提出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”（胡锦涛：《在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话》）。
作为本文资料主要渊源的《中国共产党党内法规选编》主要有以下三册：（一）《中国共产党党内法规选编》（1978 - 1996）， 法律出版社1996年版；（二）《中国共产党党内法规选编》（1996 -2000）， 法律出版社2001年版；（三）《中国共产党常用党内法规新编》， 法律出版社2011年版。
《新编》主要收入2000 - 2011年发布的党内法规，但也有29件是2000年之前发布的，这29件大多也为前两册所收入。
三个《选编》所设专题并不完全一致。《中国共产党党内法规选编》（1978 - 1996）设11个专题，除以上10个专题外还有1个“党组”专题；《中国共产党党内法规选编》（1996 -2000）只设8个专题，没有“党员”和“党的地方组织”专题；《中国共产党常用党内法规新编》仅设7个专题，没有“党的中央组织”、“党的地方组织”和“其他专题。
韩强曾在《学习时报》上撰文，提出党内法规与一般党内制度有四大区别：（一）二者产生的历史不同。从两个概念产生的历史来看，是先有党内制度后有党内法规；（二）二者的外延不同。尽管多数”党的制度“是由”党内法规“明文规定的，但也有不少”党的制度“并不是由”党内法规“明文规定的；（三）制定主体及权限不同。党的制度的制定主体是各级党组织。而党内法规的制定主体只是依
《暂行条例》享有党内立法权的党的机关；（四）内在体系不同。党的制度是由根本制度、基本制度和具体制度构成的体系，党内法规是由党章（一级法规）、准则（二级法规）、条例（三级法规）、规定、办法、细则（四级法规）构成的体系。
孙国华主编：《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第48页。
罗豪才、宋功德：《软法亦法--公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第7 ~ 8页。
作为与国家法相对应的”社会法“不同于作为国家法法律体系构成的部门法之一的”社会法“。前者是依法的制定主体而划分的法律类别（国家法、社会法、国际法），后者是依法的内容、法的调整对象而划分的法律部门（民商法、经济法、行政法、社会法等）。一般认为，作为法律部门的”社会法“，主要包括
社会保险法、社会福利法、劳 动 法 、
环境保护法 、
消费者权益保护法等（可参阅樊启荣：《社会法的范畴及体系的展开-兼论社会保障法的概念与体系》，载2004年5月18日《中国私法网》）。
关于”软法“的概念，可参见罗豪才、宋功德著：《软法亦法-公共治理呼唤软法之治》（法律出版社2009年版）以及姜明安在中国政法大学”名家论坛“上的讲演《软法在构建和谐社会中的作用》（载罗豪才主编：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第85~108页）。
恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，载《马克思恩格斯选集》，人民出版社1972年版，第170页。
《
中华人民共和国宪法》序言指出，”中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，……取得的。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家“。
见《
中华人民共和国宪法》第
5条。
中共中央2002年7月23日发布。
中共中央与国务院2007年7月12日发布。
中共中央2010年4月1日发布。
中共中央办公厅与国务院办公厅2004年10月21日发布。
中共中央办公厅与国务院办公厅2009年7月12日发布。
中共中央办公厅与国务院办公厅2009年7月12日发布。
中共中央纪委2007年5月29日发布。
中共中央组织部与人事部2008年2月29日发布。
中共中央组织部与人事部1991年8月15日发布。
见《
中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第
6条。
《”党内法规“提法不妥》载2004年1月2日《中国青年报》。
例如，《
中华人民共和国广告法》规定，广告主、广告经营者、广告发布者从事广告活动，应当遵循公平、诚实信用的原则，不得妨碍社会公共秩序和违背社会良好风尚（见该法第
5条和第
7条）。《
中华人民共和国消费者权益保护法》规定，经营者提供商品或者服务，应当遵守商业惯例（按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具购货凭证或者服务单据，见该法第
21条）。《
中华人民共和国人民调解法》规定，人民调解委员会调解民间纠纷，在不违背法律、法规和国家政策前提下，在当事人自愿、平等的基础上进行调解（即可以依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业惯例等进行调解，见该法第
3条）。
参阅【英】哈特著：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第1~18页。
英美法系国家通常都承认判例的”法“效力。
关于我国封建专制时代法的形式和本质，曾宪义教授主编的《中国法制史》有详尽细致的论述。其中，关于唐代法律制度的情况，该书是这样描述的”封建君主专制主义统治下的唐代，皇帝是最高的立法者，律、令、格、式或由皇帝直接下颁，或由臣僚修订，经皇帝批准，再以皇帝名义颁布。……从实质看，唐代律、令、格、式等法律形式，都是封建王权与封建国家实施统治的有效手段。唐代统治者采用多种法律形式进行统治，无非要把复杂的社会关系纳入封建法律调整的范围，确立有利于封建统治阶级的社会秩序，进而达到长治久安的目的（曾宪义主编：《中国法制史》，北京大学出版社、高等教育出版社2009年第二版，第148页）。
参见中共湖南省委：《法治湖南建设纲要》，第6条。
参见中共湖南省委：《法治湖南建设纲要》，第8条。
参见《
中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第
16条。
参见《
中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第
22条。
这里的“规范性”是广义的，包括内容和形式的合法性、合规性、合逻辑性以及名称、体系、结构、用语等的规范性（后者为狭义的规范性）。
参见《
中华人民共和国立法法》第
90、
91条。
见中共第十七次全国代表大会修改通过的《
中国共产党章程》总纲。
邓小平：《党和国家的领导制度的改革》（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1983年版，第322、333页）。
同上，第321页。
该《意见》第二节第3项规定，要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力（见2010年10月10日中国政府网）。
人们对“法治思维”有各种界定，有人认为，“法治思维，即法律思维方法，是在法治理念背景下，按照法律的逻辑（包括法律的规范、原则和精神）来观察、分析和解决社会问题的思维方式。遇到问题或者纠纷，要在法律的框架内，理性地分清法律关系，依据法律的规定来妥善地化解纠纷，解决问题”（鹤岗市政府法制办：《浅谈法治思维的运用和环境信访突出矛盾的应对策略》，载黑龙江省人民政府法制信息网2011年12月13日网页）。法治思维也称“法律思维”。《百度百科》对“法律思维”的解释是：法律职业者的特定从业思维方式，是法律人在决策过程中按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思考模式，或叫思维方式。 有人认为，法律思维是一种特殊的思维，主要是指职业法律群体根据法律的品性对人的思维走向进行抽象、概括所形成的一种思维定势，是受法律意识和操作方法所影响的一种认识社会现象的方法。还有人认为，法律思维是根据法律的既有规定，通过推理、判断、程序和自由心证，也即通过法律方法给争议双方一个解决问题的结论，注重的是对法律事件的处理。概言之，法律思维是诸多思维中的一种，它以法官或律师的思维为典型代表，是指根据法律进行的思维，目的是探索事物的法律意义（《百度百科？百科名片》http://baik.baidu.com）。
人们往往将“法律手段”与“经济手段”、“行政手段”并用，作为管理和调整经济活动的基本方式。三者的主要区别是：第一，含义不同。经济手段是国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施；法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段；行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。第二，内容不同。经济手段包括经济计划和经济政策。法律手段主要包括经济立法、经济执法和法律监督。行政手段包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例。第三，地位不同。宏观调控以经济和法律手段为主，行政手段为辅。
见前注。
所谓“人治手段”，是指执政者根据其个人意志和偏好，运用其权、势、术处理经济、社会问题、解决社会矛盾、争议，维持其执政秩序的措施、方式、方法。
2011年8月，湖南省委九届十三次全会通过《法治湖南建设纲要》（载2011年8月2日《湖南日报》）。
