论中国共产党党内法规的性质与作用
姜明安
【关键词】中国共产党；党内法规；性质；作用
【全文】
1990年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），将省级党委以上党的领导机关制定的规章制度统称为“党内法规”。[1]最近，中央决定启动对该《暂行条例》的修改，着手制定新的《中国共产党党内法规制定条例》，拟正式确定以“党内法规”作为中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有“法”位阶的党内制度的总称。
“党内法规”的概念最早由毛泽东同志提出，之后历届党的领导人沿用。[2]而党的正式文件则是从上世纪九十年代开始使用这一概念。到现在，这一概念产生、发展、演变已历时几十年。虽然党的历届领导人和不同时期的党的文件，在使用这一概念时，赋予这一概念的内涵、外延及性质、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本涵义大致是相同的。在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理的特殊历史条件下，中央决定以正式《条例》确立这一概念，并对其制定主体、调整事项的范围、制定体制、原则、程序及适用等加以统一规范，具有重要的历史和现实意义。
一、中国共产党党内法规的现状
自改革开放以后，中国共产党中央、中央纪律检查委员会、党中央各部门、中央军委及军委总政治部，以及各省、自治区、直辖市党委制定和发布了大量的规范性文件，仅中央层级的，被中共中央办公厅法规室、中纪委法规室和中组部办公厅收入《中国共产党党内法规选编》的规范性文件即有332件。[3]这些作为“党内法规”的规范性文件调整着党和国家政治、经济、文化建设中广泛的社会关系，对党和国家的发展、改革、创新发挥了和还将继续发挥重要的作用。
《中国共产党党内法规选编》（1978 - 1996）、《中国共产党党内法规选编》（1996 -2000）和《中国共产党常用党内法规新编》[4]共收入中国共产党33年期间（1978 - 2011）发布的党内法规332件。不过，这332件中约有20%是重复收入，因为有些党内法规在制定若干年后又进行了修改，故在制定时的《选编》收入后，修订后的《选编》中又收入了其修正的版本，如《中国共产党章程》三次修改，故在三个《选编》中均收入。另外，最后一个《选编》因为是“常用法规选编”，故重复收入了前两个《选编》中少量的目前仍常用的法规。因此，三个《选编》实际所载的法规数应为250件左右。当然，中国共产党33年期间发布的党内法规远不止250件，也远不止332件。因为这只是“选编”，而且只是选编中央层级的，各省、自治区、直辖市党委制定和发布的党内法规并未纳入选编范围。下面笔者仍仅以以上三个《选编》所载的党内法规332件作为分析数据，对党内法规的类别、内容和调整范围做一梳理和分析。
在这332件党内法规中，由中国共产党代表大会、中共中央、中共中央办公厅制定发布的148件，占46%，由中纪委、党中央各部门（如中组部、中宣部）制定发布的184件，占54%。在中共中央、中共中央办公厅制定发布的法规中，有少量是与国务院、国务院办公厅共同制定发布的，如中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。另外，在中纪委、党中央各部门制定发布的法规中，也有少量是与国务院有关部门共同制定发布的，如中纪委、监察部《关于纪检监察机关接待处理集体上访的暂行办法》、中组部、劳动人事部《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》等。这些由党政共同发布的规范性文件叫“党内法规”似乎不合适，认定其“党内法规”的性质应该说是不妥的。随着党内法规的法制化、规范化，这类形式的法规今后应该会越来越少，直至不再存在。
上述332件党内法规，其中有187件是完全规范党内事务的，占56%，另有145件是既规范党内事务，也规范政务和社会事务，有的甚至是完全规范政务的，占44%。例如，中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》等。中国共产党运用决定、决议或其他形式的党内法规规范政务和社会事务是由中国共产党的特殊执政地位决定的，是中国特色社会主义的“特色”之一。
从内容上分析，上述332件党内法规涉及政治、经济、文化和其他各个方面的关系。三个《选编》的作者从党务的角度将之分为10 个专题：（一）党章和最具重要性的法规。如中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》等，共10件；（二）党员。如中共中央制定发布的《中国共产党党员权利保障条例》等，共9件；（三）党的组织制度。如中共中央制定发布的《关于县以上党和国家机关领导干部民主生活会的若干规定》等，共22件；（四）党的中央组织。如中共中央办公厅发布的《关于中央直属机关领导体制问题的通知》等；共4件；（五）党的地方组织。如中共中央制定发布的《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例》等，共4件；（六）党的基层组织。如中共中央制定发布的《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》等，共32件；（七）党的干部。如中共中央制定发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部竞争上岗暂行规定》等，共68件；（八）党的纪律。如中共中央制定发布的《中国共产党纪律处分条例》、中共中央办公厅发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等，共106件；（九）党的纪律检查。如中纪委制定发布的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、中纪委、监察部制定发布的《关于保护检举、控告人的规定》等，共50件；（十）其他。如中共中央、国务院制定发布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等，共25件。[5]
