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地方自治的技艺:走向地方建制的理性化

地方自治的技艺:走向地方建制的理性化


张千帆


【关键词】地方自治;地方建制
【全文】
  

  长期以来,虽然我国宪法规定了四级政府模式,但是在省和县两级之间一直存在着一个附加管理层次,从而拉长了中央和地方的层级结构。“市管县”的“宪外”实践增加了社会治理成本、束缚了基层政府的手脚、加剧了县乡财政困难以及落实中央政令的难度。事实上,和美国等大多数国家的三级(如联邦、各州和地方)相比,1982年《宪法》规定的四级结构已经增加了一级政府层次,因而现行宪法结构应该可以容纳目前的人口数量,各级政府也应该有能力提供相应适量的公共服务。本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较,论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。


  

  一、发达国家的地方建制


  

  (一)美国地方政府


  

  从1957年开始,美国每五年进行一次“政府普查”(census of Governments),除联邦、哥伦比亚特区和50州之外,美国还有五种“地方政府”实体,其中县(county)、市镇(municipality)和乡镇(township)被称为“一般”(general)地方政府,学区(school district)和特区(special district)则被称为“特别”(special)地方政府。截至2002年6月30日,美国共有87949个这样的“地方政府”。其中38971个是一般意义上的地方政府,包括3034个县以及35937个县以下地方政府。特别地方政府则包括13522个学区和35356个地方特区。[1]


  

  由此可见,美国的政府层次和中国宪法所规定的类似,也是四级政府体制,只是联邦和各州之间以及州和地方之间的分权模式不同。事实上,如果不算村级单位,中国的地方政府数量远少于美国。各州县政府的数量差异很大,有些州只有二十来个县,而最多的德克萨斯州竟有240个县!每个县的平均人口为8.3万人,但是县所覆盖的人口范围很不均衡。最小的德州爱县(Loving County)只有67个人,而最大的加州洛杉矶县却有950万人之多,相当于中国的大城市人口。


  

  就县级以下的基层政府而言,美国目前有19431个市镇和16506个乡镇。“市镇”和“乡镇”听上去似乎有城乡之分,但是实际上只是反映了建制时期遗留下来的称谓,其结构、权限和职能都大同小异,并没有实质性区别。所谓的“市镇”包括市、镇和村,“乡镇”则是指北部新英格兰地区的6个州和纽约、威斯康星等另外14个州的县级以下地方政府。[2] 美国大约有1.8亿人住在市镇,其中有7600万人住在超过10万人的市镇。但是大多数市镇的人口很少,将近一半的市镇不足1000人。乡镇人口分布的情况与此类似,但是规模比市镇小得多,超过1万居民的乡镇只占总数的7%。


  

  就政府雇佣的人员来说,美国联邦和各州总体上相当精简。从1994年至今,美国有大约300万不到的联邦工作人员,其中160万从事国防和邮政业务。自从1970年代以来,联邦文职人员一直保持在300万以下,而且占全部政府雇员的比例在不断下降,从1960年的27.5%下降到1995年的13.5%。但是各州和地方政府部门有所扩张,地方雇员从1960年的630万上升到1992年的1570万。联邦雇员占总人口的比例从1960年的1.3%下降到1995年的1%,而各州和地方政府雇员占人口比例则从3.5%上升到6.3%。在同一时期,联邦雇员占劳动力人口比例从3.5%下降到2.2%,各州和地方政府雇员比例则从9.2%上升到14%。[3] 总的来说,美国公职人员占总人口的比例(“官民比”)为8%左右,占劳动力人口的比例则控制在16%至18%的范围内。



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