二、中国地方建制
（一）中国地方规模
据2004年统计，中国目前共有283个地级市、374个县级市、852个市辖区、5904个街道办事处、2862个县级区划、17781个乡、19171个镇和652718个村民委员会。按9.4亿乡村人口算，乡镇平均人口为25507人，村均人口是1444人。统计显示，各省的乡镇和村平均人口差异相当大。在人口相对密集的广东、山东、江苏、湖北、河南等省，乡镇平均人口高达4、5万人；在西藏、青海、新疆、内蒙古等少数民族自治区，乡镇平均人口只有1万人上下，其中西藏只有3300人，不到最高的广东省的1/15。这主要是由于西藏地区人烟稀少，因而假如强求乡镇人口达到一定的程度，必然意味着乡镇面积太大、距离太远，从而给当地居民到政府办事造成不便。从人口上来说，中国乡镇和村的建制基本上是适当的；事实上，中国的村均人口相当于美国或德国小乡镇的人口，乡镇人口则相当于这些国家大乡镇的人口，从而也间接说明乡镇人口水平是基本合理的，而行政村其实也发挥着基层管理职能。然而，某些省份的乡镇人口可能过多；如果这些省的地方政府有供不应求或当地居民有不方便之感，则应设立更多的基层政权单位。
这同时表明，撤销乡镇、合并乡镇或弱化乡镇职能等主张是不现实的，因为各国经验表明，乡镇发挥着不可替代的公共管理和服务职能，有些国家的乡镇人口远小于中国的平均数，甚至远小于西藏自治区的乡镇平均人口。相比之下，中国目前的乡镇平均人口已达到基层政权单位的上限，有些省份的乡镇已经太大并造成工作不便，例如湖北有的乡多达10多万人，因而只好在乡之下再设“指导组”，以后逐步演变为管理区；有的村到乡政府来回上百里，农民出门办事或办证件很难在一天内完成，发生事情到派出所报案也至少要一天。[17]进一步合并乡镇、减少乡镇数量，只能进一步加剧已有的问题，例如目前有些地方的精简措施已经导致农村卫生医疗可及性大减、农民上学难、村民生活质量下降。[18]即便撤销目前的乡镇建制，国家也必须在县之下设立办事处，而这种“换汤不换药”的做法并不能实质性地解决问题。
（二）地方政府层次结构
在基本维持现有基层建制的基础上，我们可以进一步探讨更高层次的政府建制。作为参照，美国的50个州平均每个州管辖60个县，每个县以下有12个城镇和乡镇。相比之下，中国目前有31个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位，[19]每个县平均管辖15个乡镇。统计显示，各地的县均乡镇数量相当均衡，每个县管辖的乡镇数量在10个到30个之间，应该完全在县政府的能力范围之内。但是各省县的数量却大相径庭，譬如北京、天津、上海、宁夏、海南只有20来个县，而农业人口比较集中的四川、河北、河南、山东等地却有140个到180个县之多。可以预料的是，这些省不可能直接管理所有的县，而必须通过地级市的中间层次（每个地级市下辖9至10个县），因而许多地方实际上呈现出五级管理体制。事实上，中国每个省之下平均都有100个次级单位，因而给实施“省管县”模式带来了一定的难度，[20]而在省和县之间增加一级政府又使得行政层次太多、“战线”过长（加上地级市和行政村有六级政府）、[21]权力和信息梯度衰减现象严重。有的学者认为目前中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于世界其他地区中等国家的规模，因而建议削减某些省的规模、增加省的数量。[22]
