因此，虽然政府设置也遵循一定的规律，譬如多少人口需要多少官职，但是这类问题在很大程度上是地方根据自身需要决定的，并不存在唯一正确的标准答案。地方政府究竟配备多少人员，完全取决于地方治理的需要——更准确地说，取决于地方对治理需要的观念；即使地方的客观情况类似，如果地方选民要求更多的服务，那么地方政府就需要配备更多的人员。事实上，地方的公共服务、官员人数和财政预算本身就是地方自治的基本内容。只有在实行地方民主自治的国家，地方公共服务才可能真正符合地方需要。
相比之下，在地方民主不完善的国家，学者总是在讨论是否有必要设置乡镇一级的基层政权之类的问题，而且基层政府往往不是人满为患，就是人力资源和财力不足以承担当地需要的基本服务。机构冗员和人手紧缺、资源匮乏和挥霍浪费这些看起来矛盾的组合，似乎总是令人困惑地并存着。
其实，这些问题的答案并不难找，在一个自上而下的控制体制中，这些所谓的“矛盾”甚至是十分自然的共生体。关键在于，地方建制和规模问题不应该是由学者或政府自己决定的，而是应该由地方选民决定的。“因民之所利而利之”，“惠而不费”；[29]如果地方选民愿意用自己的税钱供养更多的官员、换取更多的服务，那又有谁会抱怨呢？反之，如果选举的压力消失了，那么地方政府冗员、人浮于事、挥霍浪费、公共服务严重不足等现象则必然出现。政府应该是公共服务的提供者，而一个不对选民直接负责的政府必然和地方对公共服务的需求发生脱节。事实上，没有地方选举的压力，地方政府规模和地方对公共服务的需要就失去了必然联系，成了风马牛不相及的两回事。
在这个意义上，自上而下的监督体制是一种“计划政治”，而中央缺乏计划所必需的信息，从而导致公共服务的需求和供给之间的严重脱节，甚至产生严重的官员腐败和低效率。只有从自上而下的“计划政治”转变为自下而上的“市场政治”，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距；而所谓的“市场政治”，无非就是通过选举实现的地方民主政治。
【作者简介】
张千帆，北京大学法学院教授。
【注释】 U. S. Census Bureau， Government Units in 2002， in 2002 Census of Government， July 2002 （GC02-1）.
U. S. Census Bureau， Finances of Municipal and Township Governments： 2002， in 2002 Census of Government， vol. 4， No. 4， Government Finances， April 2002 从20世纪70年代开始，联邦年度开支占国内生产总值（GDP）的比例维持在22－24％，从20世纪90年代中期开始有所下降。参见Thomas J. Anton， New Federalism and Intergovernmental Fiscal Relationships： The Implications for Health Policy， Journal of Health Polities， Policy and Law， June 1997。
Christopher K. Leman and Robert H. Nelson， The Rise of Managerial Federalism： An Assessment of Benefits and Costs， 12 Environmental Law 981 U.S. Census Bureau， Finances of Municipal and Township Governments： 2002， Table 2.
U.S. Census Bureau， Finances of Municipal and Township Governments： 2002， Table 4.
U.S. Census Bureau， Finances of Municipal and Township Governments： 2002， Table 1.
赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实际》，台湾翰芦出版社1997年版，第38－40页。
［德］沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第13页。
相比之下，新西兰中央政府雇员比例高达90％，英国和法国也在48％上下，美国和加拿大则分别为15％和17％。参见Christopher Pollitt and Geert Bouckaert， Public Management Rearm， Oxford University Press， 2000， p. 44。
参见［德］沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第123－129页。
另外，地方政府之间为了合作还可能成立一些“自治团体”，在此不赘述，参见黄锦堂：《论地方自治团体间之合作》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
参见［德］沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第34页。
［德］沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第21、22、39－43页。
［德］沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第43、44页。
Alexander N. Domrin， From Fragmentation to Balance： The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia， 15 Transnational Law & Contemporary Problems 515 李昌平曾经工作过的乡人口只有5000，显然不应设管理区，因而其“监利经验”撤销了管理区，但是这个试验未必可以在全省推广，例如红城乡有12万多人口，必须再设置次级管理机构。参见张晓冰：《解读李昌平》，载徐勇主编：《三农中国》（冬季卷），湖北人民出版社2003年版。
长子文：《撤乡并镇》，载《改革内参》2007年第32期。
北京、天津、上海和重庆4个直辖市没有地级市，但是各有15至18个市辖区，而这些区实际上相当于普通市的规模。
但是首先试行“省管县”模式的浙江省恰好处于全国平均水平，有11个地级市和90个县。浙江经验似乎表明，即使维持目前的省级建制，中国目前大多数省也是有条件实现“省管县”的。
值得注意的是，由于村庄的规模较小，贿选可能难以避免。例如台湾的村里长贿选也很严重，因而有人提议废止传统的村级制度，未来应向“新社区”模式发展，自主形成符合社区大多数人利益与意志的单位；只要一定区域单元内的多数人同意，都可以自由向政府登记为社区并获得一定的法律地位。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
相比之下，日本设有47个一级行政区，法国设有22个大区，参见薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第232页。同样，台湾地区也有学者认为政府层级太多不利于行政效率，因而建议建立三级政府，直辖市应和县市同级。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第231页。
参见孙关龙：《分分合合三千年》，广东教育出版社1995年版。该作者认为中国现有省区数量太少，各省行政幅度相差悬殊，有的人口或辖地太大，建议增加为40至50个省或直辖市。
党国英教授认为乡镇不宜过大，否则会降低服务效率和方便程度。一般来说，乡的合适辐射半径应该是农民步行1到2小时的路程，农业乡的面积应该在30至60平方公里之间，人口则视情况而定，2万人就可以了。县的合适辐射半径则应该是动力交通工具1到2小时的路程，因为农民进城办事一般不住饭店。参见党国英：《乡镇机构改革要解决什么问题》，载徐勇主编：《三农中国》，湖北人民出版社2003年版。
胡一帆：《省管县》，载《财经》2004年第5期。
全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市。参见王红茹等：《我国试行省管县改革》，载《中国经济周刊》2007年第22期。新疆、内蒙、宁夏等民族自治地区之所以没有实行“省管县”，是因为这种体制和《
民族区域自治法》相冲突。某些地区虽然不是民族自治省区，但是其中包括民族自治地方，比如四川省的阿坝藏族自治州，省也不能进行直管。
同时需要指出的是，“省管县”模式并没有从根本上转变目前的地方政府职能，地方政府的工作重心仍然是经济发展而非公共服务。事实上，选择“省管县”试点的标准正是地方发展经济的能力。例如安徽省政府秘书长指出：“考核所依据的主要目标是，各试点县（市）的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”参见王红茹等：《我国试行省管县改革：将破解县乡财政困境》，载《中国经济周刊》2007年第22期。
