其二，应当实体与程序并重。一方面，就公共利益的范围和种类等实体问题，立法应当加以尽可能明确的设定；另一方面，由于公共利益的实体问题十分复杂，实体规定难以穷尽，因此立法可以通过规定公共利益的界定标准或者应当遵循的正当程序等方式，保证公众广泛参与立法过程和行政过程，通过程序理性来实现实体正义，弥补实体法规定的不足。
其三，授权与控权并重。立法要在授权行政机关采取合法、合理的方式实现公共利益的同时，建立健全行政权力监督和公民权利救济的机制，以防止和纠正行政机关借口公共利益侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
（二）确立公共利益标准的基本原则
由于公共利益的抽象性特点，从一般的意义上来说，确立完全统一的公共利益标准是不现实的，不同区域和时期公共利益的标准都会有所不同；但在具体的实践中，由于公共利益具有历史性和范围性等特点，在一定范围内确立一定的公共利益标准是有可能的，只是这种标准的确立是要遵循一定原则的。我们认为，确定公共利益的标准应该符合以下原则：
1、不违反上位公共利益的原则。公共利益以没有功利性特征而不同于群体利益、集团利益和国家利益等。因此，一定群体范围内公共利益标准的确立不能违反更大范围内群体的公共利益。地区的公共利益必须服从国家范围的公共利益，国家范围的公共利益必须符合人类公共利益的要求。不同领域的公共利益也可能会产生冲突，因此，应以共同的上位公共利益为标准解决它们之间的冲突问题。
2、符合实际需要的原则。由于公共利益具有历史性、范围性、基础性等特征，因此设立本地区公共利益的标准不能违反本地区社会经济和文化政治等方面的发展状况。而这主要包括两个方面，一是历史发展的状况，另一是地区发展的状况。在粮食缺乏的情况下，政府大量征用土地建造娱乐设施是不可取的。[16]
3、符合社会道德、社会公理的原则。公共利益的设定本质上是为了更大范围和更长久的共同利益，从一般的意义上说，与个体和局部利益是一致的，但在个案中，有时会与个体或部分人利益直接产生冲突。因此，在个案中，如何保证各种利益的最大化，也是在设定公共利益标准时需要考虑的问题。我们认为，对各种正当利益作最低限度的保障是符合法理和现实要求的。我们认为，设定公共利益应当符合社会道德和社会公理的原则。这些原则在现代社会可能表现为文明、民主、自由以及正义等。[17]如有些国家废除对犯罪分子处于死刑，就是刑事政策保护公共利益的前提下对基本人权的保护。
【作者简介】
陈宏光，安徽大学法学院教授、博士生导师；曹达全，法学博士。
【注释】界定公共利益概念的理论有很多。在此就不在一一介绍（见参考文献），笔者也是建立在对有关理论反思的基础之上界定公共利益的内涵的。
张文显：《法理学》，高等教育出版社北京大学出版社，1999年10月第1版。第215页。
对于公共利益历史性和范围性等特征的论述，另参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》，《理论探讨》2003年第2期 第90—92页。
也有学者把公共利益按高低层次分为四大类:第一、全人类公共利益,是所有居住在地球上的人能共同分享的利益,具体表现为人类共同的文明成果和良好的生存与发展环境。第二、国民公共利益,是一国所有国民能分享的共同利益,具体表现为国家提供的公共设施、公益事业等公共产品给国民带来的福利。第三、区域公共利益,是一定区域(包括经济区域、行政区域、民族区域)中所有人能分享到的共同利益,即特定区域内的公共产品给本区域带来的实惠。第四、基层社会公共利益,指城乡中的街道、乡村及生活小区的公共设施和公益事业给特定的基层社区中的每个人带来的福利和好处。参见李俊彪：《构建社会主义公共利益机制》《经济纵横》8/2000，第50页。对公共利益按层次分类，另参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》，《理论探讨》2003年第2期 第92页
参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》载于《理论探讨》2003年第2期，第90页以下。
公共利益的本质特征，不同学者有不同的论述。有学者归纳为以下几点值得借鉴：:第一,公共利益是具有消费不排他性的相容性利益。这意味着公共利益不是由某个人专门享有的,其他个人也可以享有,增加新的受益者并不会减少原有受益者的利益。第二,公共利益具有不可分性。也就是说,“公共利益所具有的数量不能象私人利益那样被划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。第三,公共利益的供给具有一定的外部效应。公共产品在生产和消费过程中,可能会给社会其他成员带来一定的利益。公共产品的消费越是普遍化,这种外在利益越会加大。反之,公共利益受到损害,不会仅是一个人受到损害,而是同一社会的其他人也受到损害。参见麻宝斌：《公共利益与公共悖论》《江苏社会科学》第91—96页。
在实践中，人们对公共利益的相对概念的理解各不相同。笔者为论述方便，对它们加以归类论述。
在学界，有许多学者以个案作为考察对象，倾向于把公共利益与个人（个体）利益或部分人利益相对应来论述。其实，在西方崇尚个性自由和崇尚社会秩序的不同国家，公共利益与个人利益之间的关系是不同的。笔者认为，从一般意义上说，公共利益与个人（个体）利益并非是相对的概念。例如：我们完全可以把个人利益分为两部分：一是在不违反公共利益前提下的完全自由支配的利益；另一是与其他人共同享有的公共利益。对于社会来说，没有其公共利益，就不再是其社会；对其个人来说，不享有这种公共利益，就不再是其社会的成员。这时，个人利益与公共利益并不对立。笔者对公共利益的定义也是从这个角度得出的。对于公共利益与个人利益之间的关系的统一性，也有其他学者论述。如西方经济学的奠基者亚当。斯密(Adam Smith)在探究市场经济运行机制的经济分析中认为，个人利益并不排斥公共利益。公共利益与私人利益不是截然对立的，两者之间有着不可分割的内在一致性。参见〔英〕亚当.斯密《国民财富的性质和原因研究》北京:商务印书馆,1981。薛冰认为：“正确理解的公共利益不是与个人利益对立的、存在于个人利益之外的抽象物,也不能仅仅理解为个人利益的简单加合。公共利益发生并形成于个人利益之中,是有差别的个人利益中带有共同性的部分,它调节私人利益并为私人利益的实现提供条件;个人利益之间也不是绝对对立、互不相融的,它们有着某种共同一致性,这也是社会存在的基础;个人利益之间的冲突是不可避免的,但是相互冲突的利益经过多次博弈,最终会找到和达成合作一致的方式,因为人是相互依存的社会性存在物,如果没有公共利益,社会将会解体而不复存在。”参见薛冰：《个人偏好与公共利益的形成——兼论阿罗不可能定理》西北大学学报(哲学社会科学版) 2003年11月，第79—83页。
对于国家利益的论述，另参见杨玲玲：《“国家利益”的基本内涵和本质特征》，《国际关系学院学报》1997第4期，第19—23页。
对共同利益的论述，参照张庆东：《公共利益：现代公共管理的本质问题》载于《云南行政学院学报》第22页以下。笔者认为，共同利益和共同体利益，也不是同一概念。共同利益的主体并不一定就成为一个共同体。如两个国家之间也有共同利益。
二十世纪美国的社会学法学的创始人庞德对法律所保护的利益进行了区分，其中他对于社会利益包含哪些内容的论述，似乎应该是目前为止必须援引的分析。他认为社会利益包括：第一，社会的总体安全，是指整个社会环境的安全，包括社会秩序、社会稳定、经济秩序、交易安全等；第二，社会体制。所谓社会体制是指防卫社会生活的基本体制，包括家庭体制的安全、宗教体制的安全、政治体制的安全、经济体制的安全等；第三，基本道德(General Morals)，基本道德是文明社会的社会生活所要求的，按照这种社会利益，应该制止违反一般道德准则的行为如不诚实、贪污受贿、赌博、具有不道德倾向的文学写作；第四，保护社会资源，包括保护自然资源、人力资源，对无独立生活能力或有缺陷的人进行保护和训练；第五，不断发展(General Progress)，包括经济的良性发展，体现人类文明成果的政治进步，文化的不断发展。第六，按照社会标准所过的个人生活，包括个人自我主张，公平或合理的政治、文化、社会、经济的机会，个人的生活条件等。庞德认为法律的作用就在于协调、满足这些利益，并使利益清单上的其他利益牺牲降低到最低的程度。在庞德那里，社会利益包括并高于个人利益。参见刘莘：《公共利益概念辨》载
http://finance.sina.com.cn> 2004年08月09日 17:44 中评网。
有学者在谈论公共利益用“社会公共利益”之词，并与国家利益相提并论。乔乡勇：《“社会公共利益、国家利益优先原则”的思考》，《中国教育与经济论坛》ISSN1728一2462 2003.12
由于不同学者对公共利益内涵理解的不同，界定标准也就不同。有学者认为立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。参见袁曙宏《“公共利益”如何界定？》，《中国政治学 》人民网2004-8-11。
笔者认为，听政程序并不能单一的成为保证程序公正的手段，而应成为保障各种利益均衡的途径。因此，行政听政程序应当邀请利益范围内的人参与，以保证听政程序不会成为只保护利害关系人的手段，不会损害公共利益。
参见袁曙宏：《“公共利益”如何界定？》载于中国政治学网 2004-8-11
在此，需要正确理解公共利益的范围性特征。在现代社会，政府会以公共利益的名义圈地搞公共建设，如果符合当地人的共同希望和利益，当然被人们认为是为了公共利益。但有时并不能表现为公共设施为当地人所享有。在这种情况下能否认定就不是为了公共利益？笔者认为不能一概而论。如：三峡建设造成许多移民与有些地方为建娱乐设施大量征用农田的情形是不同的。前者，对于移民来说，失去的是原有住处，但享有的是（依赖电力发展所体现出的）现代生活所存在的社会条件。这种社会条件是现有历史阶段国家必须拥有的条件，也国家内人民必须享有的基本生活条件。而后者，不仅不为当地人所享有，也不是其所在社会赖以存在的基础，因而并不是为了公共利益。
这是问题的另一个方面——对人权的基本保障问题等。为不离体，在此不在赘述。
