3．对如何适用存疑不起诉存在分歧。我国《刑事诉讼法》第140条第4款规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。理论界对于如何理解“可以”一词存在较大争议。有观点认为，应将“可以”理解为授权性规定，即检察机关在起诉与不起诉之间具有自主选择的权利。[8]但也有观点认为，上述条文当中的“可以”，并不意味着检察机关有权在起诉与否之间作出自主选择，因为证据不足属于不具备起诉条件的情况，因而不能提出起诉。在此意义上，所谓“可以”一词的表述并不精当准确，科学的含义是“应当”。理论上的分歧给存疑不起诉的运用带来了一定的难度。[9]本文赞同第二种观点，并建议将存疑不起诉归入法定不起诉的范围。
4．不起诉的种类有待补充。根据我国《刑事诉讼法》的规定，我国的不起诉有法定不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种，国外比较成熟的附条件不起诉（也叫暂缓起诉）、和解不起诉等在我国还处于试点阶段。所以，我国应该及时、全面总结实践经验，在修改《刑事诉讼法》时增加新的不起诉种类，以适应不同类型案件的分流需要。
三、我国轻罪刑事政策检察机关审查起诉实践的完善路径
1．扩大不起诉的适用范围。我国不起诉制度的适用范围过于狭窄，不利于轻罪刑事政策的贯彻实施。为此，最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第8条规定，人民检察院在审查起诉工作中，应严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见。该《意见》第11条、第12条和第13条对未成年人犯罪案件、因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件和轻微犯罪中的初犯、偶犯三类案件如何适用不起诉作出了原则性规定。《意见》对现行不起诉制度的适用范围已经做出了较大突破，但是，这种突破可能带来两个方面的问题：一是这种突破属于扩张解释，容易给不起诉带来合法性方面的非议；二是这种突破能否获得公安机关的支持，也不无疑问。[10]因此，要从根本上解决我国不起诉制度适用范围过于狭窄的问题，还必须以修法的形式予以明确和规范。具体包括：
