二、以轻罪刑事政策为视角分析不起诉制度实践的不适应性
目前，在检察机关审查起诉中，贯彻轻罪刑事政策最重要的措施就是在审查起诉阶段切实运用好不起诉制度。但是，尽管我国各级检察机关在不起诉制度方面进行了积极探索，我国的不起诉制度仍然存在以下问题：
1．法定不起诉的适用范围不够周全。从理论上讲，对如下两种情形检察机关显然应该作出不起诉的决定：第一，根据刑法的规定，犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪，如合法行为、一般违法行为、正当防卫、紧急避险等；第二，有证据证明犯罪行为并非犯罪嫌疑人所实施。但是我国《刑事诉讼法》规定的法定不起诉的适用范围并不包括上述两种情形。在实践中，出现这两种情形时，检察机关往往采取程序倒流—退回公安机关处理，甚至建议公安机关以重新侦查的方式处理，而不是直接作出不起诉决定。这种处理方式不仅可能使无罪之人的权利或责任长时间处于待确定状态，从而违背刑事诉讼保障人权的目的，而且还会增加司法资源的消耗，违背刑事诉讼效益原则。
2．相对不起诉（也叫酌定不起诉）的适用条件比较模糊。我国《刑事诉讼法》第142条第2款规定，相对不起诉的条件应当包括“犯罪情节轻微”、“依照刑法规定不需要判处刑罚”、“依照刑法规定免除刑罚”等三种情形，但是这三种情形之间到底是并列关系还是选择关系，不仅在理论上存在较大争议，而且在实践中也比较混乱。例如，有学者认为，相对不起诉的适用条件必须同时具备“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两种情形。有的学者则认为，“犯罪情节轻微”不能作为“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的前提条件。有的学者则认为，相对不起诉的适用条件包括三个：一是行为人行为构成犯罪；二是犯罪情节轻微、不需要判处刑罚；三是依照刑法，可以或应当免除处罚。[5]实践中，检察机关出于片面追求刑罚报应功能和“实绩”的考虑，片面追求起诉率、胜诉率和有罪率，对相对不起诉的适用控制得非常严格。有的检察机关采用了若干由上至下进行统制的做法，规定不起诉率的上限，进行数字化控制。有的检察机关把不起诉率的高低作为考评起诉工作好坏的一项重要指标，最高人民检察院于1998年下发的第12号文件甚至强调符合相对不起诉条件的案件（除极个别情况外），均应起诉。而检察官为争取成绩，保持清誉，避免无谓猜忌，也不是很热衷于适用。[6]因而，有观点甚至认为我国的相对不起诉“形同虚设”。[7]这样，不起诉裁量权功能的发挥受到极大制约。根据《最高人民检察院工作报告》（2008年3月10日），2003年至2007年，我国检察机关共提起公诉4692655人，决定不起诉 73529人，不起诉人数与起诉人数相比，仅为1.57％。
