法律如何面对公益告发？
——法理与制度的框架性分析
李飞
【摘要】公益告发制度是提升公司治理成效的一条重要路径。在法律构造上，公益告发的主体是以公司员工为主的可了解公司情况的内部人员；主观上需为“善意”且“合理相信”；告发的对象事实为已经发生或者可能会发生的公司不法、失当行为；在处理程序上，根据告发者受到法律保护的门槛的高低之别而分为内部告发与外部告发，公司应当结合内部控制的要求设置内部告发机制。为了发挥公益告发制度的功能，应当注重激励告发者并为告发者提供法律保护措施。公益告发制度在公、私部门皆有广泛的应用前景，我国在这方面亟待进行相关立法。
【关键词】公益告发；法律结构；内部告发；外部告发；激励与保护告发者
【全文】
一、“天价酒”事件引发的法制课题
2011年4月13日中石化广东分公司“天价酒”事件被媒体曝光后，该公司专门开会要求“各个部门追查泄密人，到底是谁泄的密，怀疑肯定是内鬼，一旦查出要严惩”。{1}一位内部人士表示，出示酒单发票的一定是中石化内部人士所为，且“不是一般的人，因为这样大宗的发票并不是放在桌面上谁都可以看得到的，私自披露公司内部财务情况也不符合公司有关规定”。{2}4月25日中石化通报了“天价酒”事件的调查和处理结果。中石化广东分公司总经理鲁广余因违纪被免去总经理职务，降职使用。同时承担已消费的13.11万元红酒费用。天价酒事件涉及金额近159万元，仍有15瓶高档酒不知去向。中石化董事长傅成玉表示不允许调查内部检举人。针对此前有网贴称，此次事发后，中石化广东分公司曾召开三次内部会议，要查所谓的“内鬼”问题，傅成玉说，鲁广余在调查中否认了要查所谓的“内鬼”问题，但据调查组调查，在调查组成立之前，广东分公司确实开过会，但难以确认是否所谓的查“内鬼”问题。中石化调查组明确规定，不允许做这样的事。社会大众、媒体以及上级机构和内部职工，发现公司有问题，都有权力进行揭发和举报。{3}
中石化广东分公司“天价酒”事件完整地展示了这样一个现象：公司内部发生了不法行为，该行为被告发，这一事件对于告发者来说没有直接的利益关系，被告发公司的社会评价甚至商业信誉降低，被告发的不法行为引起了关注以及随后相关部门的调查，公司内部有报复告发者的动作。
透过法律制度来抑制、制止公司内部发生不法情事是公司法制不断完善化的要求。该类不法情事一旦发生之后若能经由迅捷的信息传递渠道到达有权机关，应当会有效控制事态，并将不法行为的损害降到最低，而且，如果这一切都发生在公司内部，将避免给公司的商业利益带来灾难性后果。{4}若公司内部无法（期待）有效化解，作为次优方案，把相关不法情事披露到公司外部，甚至进入一定范围的社会公众视野，借助某种形式的社会监督也可以在相当程度上约束公司不法情事的蔓延，并最终获致解决。其间的关键点在于，其一，必须通过适当的法律规定架构这一路径，支撑公司以更为具体的内部控制疏导这类问题的框架，以实现法律遵循的目标；其二，有关不法情事的信息来源很重要，如何激励身处公司的各类员工（绝不仅仅是劳动法意义上的劳动者）将了解到的各类不法情事告发出来是值得考虑的问题，同时，基本上公司的各类不法行为均是在公司的管理者、控制者操纵下发生的，于是，告发了不法情事的员工肯定会受到不可测的各种报复，如何充分有效保护告发者的利益即成为最重要的法律议题。
这是一项比较新近的法制课题。许多国家和地区均以专门立法的形式在上世纪末本世纪初完成了这一法制建构。本文以1998年的英国《公益披露法》{5} 、 2002年的美国《萨班斯法》及2010年的《多德弗兰克法》、{6} 2004年的日本《公益告发者保护法》作为主要例子来阐明公益告发制度的法理。{7}像中石化广东分公司“天价酒”事件这类丑闻几乎每天都在发生，具有轰动性的比如三鹿奶粉事件、双汇瘦肉精事件、中航油巨亏丑闻等，给企业自身以及社会公众造成的损害可谓无法估量，这已然成了一个异常严重并亟待解决的社会问题。虽然备选的方案和正在实施的策略有很多，即便各自都有相当的实际效果，但是论及从问题根源上对症下药以务求及时、有效地根除不法，保持公司设置更为妥适、具体的内部控制以增进公司治理质量的弹性，发挥员工的参与精神以实践现代社会的民主价值等制度优势而言，公益告发制度自是独占鳌头。中石化广东分公司“天价酒”事件较为完整地呈现了公益告发制度可得规制的对象事实及其外在特性，而该事件的后续处理之所以又引来无数诟病恰也反映出我国当前在这方面立法的缺漏，正是我国缺乏完备而切实可行的相关法律规制，{8}类似的丑闻才会络绎不绝地纷至沓来。另外，我们在日常生活中其实经常见到各类机关、企事业单位为纠举不法行为、失当行为而设立的举报信箱、电话和受理部门等告发途径，可谓各该组织内部的一种自治性的治理机制。尽管如此，但类似于中石化广东分公司“天价酒”事件的丑闻之所以不断上演，从约束机制角度来讲，可能归根究底还在于徒有自治性机制不足以自行，缺少有关公益告发的法律作为后盾和规范框架，就不能形成强制性的规制力量和威慑力，于是各种组织内部的公益告发机制很容易被架空或者被束之高阁。{9}有鉴于公益告发的制度优势以及我国当前因法律缺失而呈现出的窘迫境况，这迫切要求我们将公益告发制度提上立法日程。
在法学理论研究上，从笔者目前的检索、统计来看，我国大陆地区还没有学者深入涉足这一法制课题，{10}本文作为首次系统研究公益告发制度的法律作品，意在从比较法的视角以英、美、日等国家的法律规定为例来阐明公益告发制度的基本法理，为我国未来的立法与研究工作提供参考。
二、公益告发的意义
所谓“公益告发”，指的是借由公司内部员工把公司可能发生或者已经发生的不当行为或者不法行为向有关单位或部门进行揭露，以促使法律得以遵循的机制。{11}由历史起源角度来看，公益告发制度与公司丑闻均不无关联。{12}公益告发可以督促公司的负责人合法经营，减少或避免因公司不法经营而带来的损失，又能提升员工通过监控公司管理阶层来参与公司治理积极性，发挥降低代理成本的功能，进而使之成为维护公司、员工、投资者、消费者等利益相关者利益的有效途径，故此堪谓公司社会责任的具体表现之一。从实证资料来看，公益告发在公司治理中的角色和价值确实越来越凸显：其一，普华永道会计师事务所（Price Waterhouse Coopers）2009年通过对世界范围内超过五千家公司的调查显示，公益告发者被视为第一时间发现公司不法行为的最有效途径，—这甚至也使得公司的内部审计人员及执法部门都相形见绌；{13}其二，美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）、 2007年全球犯罪调查（2007Global Economic Crime Survey）、2009年全球腐败报告（2009 Global Corruption Report）均清偿地表明了公司员工的公益告发行为在发现公司欺诈的诸类途径中可谓是独占鳌头。{14}另一方面，为了鼓励员工发现公司的不法行为、失当行为等事实之后积极告发，保障揭露失当或违法情事的告发者免于受到所揭露公司的报复，并从根本上推动公司内部建立畅通无阻的揭露不法情事的通道，进而塑造公司落实内部控制这一不可或缺的环节，实现法律遵循的基本目标。{15} 2004年修订的OECD《公司治理原则》第IVE条即规定：包括作为个人的雇员及他们的代表机构在内的利益相关者应当能够与公司董事会就他们担忧的不法或失当行为自由沟通，并且不会因此使他们的权利受到不利影响。澳大利亚的ASX Corporate Governance Council在2007年8月发行了修订后的《良好公司治理原则与最佳实务建议》（Principles of Good Corporate Governance and BestPractice Recommendations）中也建议公司设立一套由适宜的培训与监督遵循相配套的董事与高管行为守则，该守则应当涵盖培养和鼓励员工作出告发行为的机制。同时，诸多法域都选择以专门立法的方式引导公司建构公益告发机制。这可谓是当前典型法治国家存在的一种颇具特色的法律文化现象。
公益告发被认为是公共政策与立法实践中最为复杂，而又充满冲突的领域之一。{16}以立法来建立公益告发机制所要解决的核心问题是什么呢？一方面，在宽泛的意义上，公益告发机制就是要在公司内部员工的言论自由与公司的社会评价之间实现平衡。言论自由属于宪法层次上的公民权利，公司员工就公司的失当或违法行为予以揭露当然属于公民行使言论自由权的范畴，并且，也是他们自觉或不自觉地实现社会伦理道德在人们心中架构起来的正义感的自我满足过程。“公益告发就是一项言论自由权、一种合乎伦理的释放以及一套行政管理的机制，结果在于保证每个人都具有依其良心畅所欲言的能力，同时其所在的组织在其行为中也能更加开放且组织对其雇员、股东和更广泛的公众负责。”{17}言论自由权自有其限度，就公益告发而言，如果公司内部员工揭露的公司失当或不法行为涉及到公司的商业秘密，可能会给公司造成不可挽回的重大损失，再者，如果公司的商业信誉、商事信用随着公司的社会评价降低而丧失，还将会给公司的生存构成威胁。{18}另一方面，具体而言，公益告发机制乃是为了谋求一个错综复杂的平衡：由那些可能事先了解不当行为、不法行为与潜在危险的人通过发行、揭发和消除来促进公共利益以及保护雇主与雇员的各自利益—这其中弥漫着私与公之间、雇主事务的保密性与揭发不法这二者各自的合法利益之间等一目了然的紧张气氛。{19}要达到平衡的效果，立法最重要的目标就是对受到雇主或其他人报复的告发者提供保护，同时也要在立法上促使或鼓励人们对于工作中出现的不法行为的重视，使受理告发的机关或部门负有义务调查涉嫌不法的行为或者保证该不法行为得到相应的处理。{20}
但自另一方面来看，除了保护商业秘密的法律规范之外，在劳动合同确立的法律关系下，公司的内部员工对公司负有“忠实义务”、“保密义务”，{21}那么，公司员工有义务维护公司利益，告发行为直接违背了忠实义务的要求，{22}甚至可能面临被追究违约责任、侵权责任的法律风险。况且，在社会的一般观念上，告发者也背负着“吃里爬外”、“背叛者”、“告密者”的负面形象，{23}遭受公众不利评价的社会风险。这确实引发了告发者行使言论自由权揭露公司的失当、不法行为的顾虑，不利于前面所谈到的公益告发的正面价值得以实现。那么，探索如何妥当地处理二者之间的关系，发挥公益告发的积极功用的同时又能克制随之而来的危机意识及现实风险，自当是一项复杂而沉重的立法使命。那么，借由立法形式，明确划定公益告发的法律框架庶几成为了必要之举。
