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风险预防原则理论与实践反思

  

  (2)《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》。1985年的《维也纳公约》在前言中提及“风险预防措施”,并规定了逐步淘汰氟立昻的时间表。1987年的《蒙特利尔议定书》在前言中,也规定:“决定采取公平的控制消耗臭氧层物质全球排放总量的风险预防措施,以保护臭氧层……”。 [37]


  

  另外,尽管《里约环境与发展宣言》原则15被公认为是风险预防原则的经典表述:“为了保护环境,各国应按照本国的能力广泛适用风险预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”显然,该表述也只是提到了“风险预防措施”而非“风险预防原则”。


  

  3、写入“风险预防方法”(Precautionary approach)


  

  这方面包括:


  

  (1)1995年的《关于实施1982年12月10日联合国海洋法公约有关保护和管理洄游鱼类和高度迁移性鱼类的条款的协定》。《协定》第5条明确指出“根据第6条运用风险预防方法”,并在第6条对风险预防方法做了详细规定。[38]


  

  (2)2000年的《关于<生物多样性公约>的卡塔赫纳生物安全议定书》。《卡塔赫纳生物安全议定书》第1条就规定:“依循<环境与发展的里约宣言>原则15所订立的风险预防方法,本议定书的目标在于对下列起到促进作用:……”[39]


  

  4、未写入“风险预防”(Precautionary),但有类似的规定


  

  这方面的代表是1992年的《生物多样性公约》。在《公约》的序言中规定:“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时,不应以缺乏充分的科学定论为理由,而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”[40]


  

  (二)不同用语规范含义之分析


  

  根据前文,各国际和区域性公约对风险预防原则的表述至少有四种。从总体上看,只有在少数多边环境协议(MEAs)和欧盟相关的文献中,预防的理念才直接以“风险预防原则”(Precautionary Principle)四个字出现,而在其他全球性之法律文件中,由于美国之坚持,这一理念几乎仍以“风险预防措施”(Precautionary measures)和“风险预防方法”(Precautionary approach)为主要用语。[41]这些文字上的不同并非偶然,而是有着不同的法律意义,需要认真加以考查:


  

  1、“风险预防措施”与“风险预防原则”


  

  在公约的条文中写入了“风险预防措施”(Precautionary measures),是否意味着公约就接纳了风险预防原则?对此,依据《有关保护和管理洄游鱼类和高度迁移性鱼类的条款的协定》第6条第7款的规定,风险预防措施是暂时性的(temporary),并应以可获得的最佳科学证据为根据。[42]而在1999年“南方金枪鱼案”中,国际海洋法法庭(ITLOS)曾经支持新西兰和澳大利亚的请求,采取暂时性措施而向日本发出停止捕捞的命令。尽管后来该案因程序问题被撤销,但学者指出,本案中国际海洋法法庭在认定南方金枪鱼数量正严重的减少、而且在欠缺科学证据的情况下,明确主张制定一项紧急措施以防止继续恶化,对风险预防原则的发展作出了贡献。[43]因此,风险预防措施本质上具有紧急性和暂时性,其法律效果和法律性质均不同于具有稳定法律地位的法律原则。概言之,在适用时机、法律效果、实质内容上,风险预防措施和风险预防原则两者都有所不同;风险预防措施只是风险预防原则运用的结果,其本身并非法律原则,不能和风险预防原则混为一谈。[44]


  

  2、“风险预防方法”与“风险预防原则”


  

  尽管有学者认为,风险预防方法和风险预防原则的区别更多是想象而非真实的,[45]但从《巴马科公约》第4条第(f)段中同时出现“制定风险预防方法”和“执行风险预防原则”的表述看,[46]两者应为不同的概念。就“原则”(principle)和“方法”(approach)比较而言,“方法”显然比较具有适用上的灵活性而较少约束。在“南方金枪鱼案”的法官个人意见中,就有法官指出,本案中采取风险预防方法比采取风险预防原则更具有弹性,更能在相关法律成熟前处理这类议题。同时,运用风险预防方法处理本案争议议题,可以回避风险预防原则法律地位问题的困扰。[47]概括而言,相对于风险预防原则,“风险预防方法”(Precautionary approach)所表彰的是一种理念或制度概念,其在性质和目的上等同于“风险预防原则”,但“风险预防方法”以较为概念性和弹性的方式,来处理具科学不确定性之环境风险议题。[48]



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