从“行政国家”到“法治政府”？
——我国行政法治中的国家形象研究
韩春晖
【摘要】国家形象的视域对于公法研究具有独特的价值。在国家学说史中，国家形象与国家法治形象两者相伴而行，却时合时分；在进入现代法治国家以后，国家法治形象与法治建设之间形成了一种双向循环的互动模式。西方国家的历史表明，“行政国家”是现代法治国家的初步阶段。我国法治形象的演进路径是：改革开放前，我国处于“前行政国家”阶段；20世纪90年代，我国开始进入“行政国家”阶段；我国行政法治的未来发展将最终走向“善治国家”阶段。
【关键词】行政国家；法治政府；国家形象；政法学
【全文】
公法思想和著述的核心是国家形象。每个时代都需要树立其神话和模范形象，它们可能建立在本能的超常基础上，是“前科学的”，也可能是较高理论水平上形成的国家法基础。……社会转型时期各国法治化进程中都努力地达致国家形象与公法理论之间的贯通一致性。
—米歇尔·施托莱斯[1]
一、引言
1999年3月，九届人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。这意味我国从此将致力于从“人治国家”向“法治国家”的伟大转变，是我国政治文明进步的重大标志。自此往后，我国“依法治国”的推进主要着力于两个方面：依法执政与依法行政。[2]2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》是现阶段我国行政法治建设的基本方略。[3]它明确地提出了我国依法行政的目标为“法治政府”，清楚地解答了此起彼伏共响于行政法治建设途中的一个基本问题：到哪里去？
当然，与之相关且追本溯源的另一个问题是：从哪里来？这似乎是早已定论、无需赘言的事实，即“行政国家”乃我国行政法治建设的起点。[4]换言之，“行政国家”是行政法治建设迈步之初就已假定“起点”，它直接为我国行政法治的出生颁发了“准生证”，且绵绵不息地为其成长提供正当性及合法性的补给。[5]简言之，我国的行政法治建设应致力于从“行政国家”向“法治国家”的伟大转变。这一逻辑思维伴随着时间的沙漏，逐步沉淀为学界的共识。
其实，每一个国家的法治建设、每一种法治理论背后都隐藏着某种特定的国家形象，它深刻地注解着各国法治变迁中的氤氲气象，这一广阔的视域在西方法学和政治学中早已塑成。前文所列“人治国家”、“法治国家”、“行政国家”与“法治政府”皆同为国家形象之种种，差异性在于前两项是更加宏观的国家形象，而后两项则是行政法治理论与实践所塑造的更为微观的国家形象。进而观之，“行政国家”是我国的行政法学者描绘的一种国家形象，而“法治政府”则是我国行政法治建设的主导者所表达的一种国家形象。实际上，国家形象与公法建设存在一种双向互动的关联，各自之于对方都具有特别重要的意义和价值。其一，每一个国家形象都高度浓缩了特定时期的国家观念，包含了非常丰富的公法使命，并进而指引着一个国家的法治建设方向。其二，哪怕是国家法治形象的细微调整与转变都会引发公法理论的变革与变迁，而公法理论的产生和发展又会丰满并改变原本的国家形象。其三，在任何社会中，公法建设本身都是塑造国家法治形象的主导性力量。同理，我国行政法治的产生与发展也会不断地改造与变革原本的国家形象，并终将塑成一个全新的国家形象。因为“以国家的名义所作的事情，最能对国家形象造成直接的影响。”[6]
鉴于此，本文拟以国家学说为理论背景，从国家形象的视域来观察社会转型时期西方国家法治形象转变与行政法治理论、行政法治实践之间的关联互动，展现我国现阶段行政法治建设中国家形象的模糊、重叠、冲突、缺失和混乱等问题，并探讨行政法治建设中国家形象的塑造，进而反思我国行政法治建设和行政法学发展中的一些根本问题。
二、国家形象与国家法治形象：相伴而行
（一）国家形象的基本界定
形象是源于文艺学的一个概念。所谓形象，是指“文学艺术把握现实和表现作家、艺术家主体思想感情的一种美学手段；是根据现实生活各种现象加以艺术概括所创造出来的负载着一定思想情感内容、因而富有艺术感染力的具体生动的图画。”[7]而国家形象，就是由公民、组织或者国家自身通过各种方式所塑造、描绘或自然展现的，承载一定的情感内容和价值追求，被国家以外的主体、内部的个体及其后代所能感知的外在体现。
但凡有国家，必有国家形象，古今中外莫不如此。如我国古籍所记载的“大国者下流”[8]、“国破家亡”[9]、“刑新国用轻典”、“刑平国用平典”、“刑乱国用重典”[10]等表达都描绘出了非常生动清晰的国家形象，即“下流（谦虚）”、“国破（分崩离析）”、“新国（百废待兴）”、“平国（社会稳定）”、“乱国（盗贼四起）。”西方国家学说中所指称的“理想城邦”、“理想国”、“世界城”、“上帝之城”、“世界帝国”、“主权国家”、“利维坦”、“共和国”、“民族国家”、“守夜人的国家”等用语也无不都是对某一国家的国家形象所进行的真实概括或者理想描绘。[11]今天我们生活中时常提及的“超级大国”、“流氓国家”、“邪恶国家”、“法治国家”、“福利国家”也都是对某些国家形象生动准确而又高度浓缩的概括。
国家形象存在多种分类，在不同的领域中展现不同面孔，而不同的面孔又共同塑造出一个宏观的、整体的形象。依据国家形象是来源于理论塑造还是实践感知来区分，可以分为理想的国家形象与真实的国家形象；依据是被国家以外主体感知还是内部个体感知区分，可以分为国家的外交形象和对内形象；依据国家事务的各个方面来区分，可以分为国家的经济形象、国家的政治形象、国家的文化形象、国家的军事形象、国家的体育形象和国家的法治形象等。鉴于研究对象与功能取向的预先确定，本文将主要关注国家的法治形象，并且聚焦于国家学说或国家权力所提出的理想形象，而非某一国家特定时期完全真实准确的形象。
（二）国家形象与法治形象的学说源流
尽管中国古代的思想家有关于国家形象的种种描述，但并没有提出一种比较完整的国家形象，更没有理论化的国家法治形象。[12]当然，在实际的国家建构中，国家形象一直是被统治者不自觉的运用。然而，在西方漫长的国家学说发展史中，理想国家的形象却一直层出不穷，推陈出新，它引导并推动着实际的国家建构从“城邦”向“神权国家”、“神权国家”向“君主制”、“君主制”再向现代“民族国家”的不断演进，恰似一颗颗珍珠串连出西方国家学说的璀璨项链。
在很长的一段历史时期，西方的国家在理论上和实践中都不具有完全独立于神权和王权的人格，也不具有完全独立的国家形象。然而，正是在这种不完全独立的国家形象塑造中，最初的国家法治形象相伴而生，或隐或现，偶露面容，并最终随着时光荏苒水落石出。
在古希腊时期，国家法治形象伴随着国家的许多伦理性特征初步成形。如伯里克利的“理想城邦”是一种和谐的“生活模式”。他认为，为了实现这种和谐，雅典人为这种政体确立了两个基本的准则，即自由和法治，它们构成了良好政体的两个相辅相成的方面。这意味着，在自由国家里，主宰一切的是法律而不是统治者，法律应当受到公民的尊重。[13]可见，在古代雅典，国家形象已经在潜意识中被构建，国家的法治形象也隐约显现，其两张面孔呼之欲出：自由与守法。柏拉图所主张的“理想国”应当是“哲学王”的智慧统治，这样城邦其本性应当是智慧、勇敢、节制和正义的。[14]其中，智慧的是哲学家的面孔，勇敢是护卫者的面孔，节制是所有人的面孔，而正义则是整个城邦的面孔。但是，柏拉图的“理想国”没有给法律留任何的空间，也就无法塑造出国家的法治形象。亚里斯多德的理想政治则是法律统治，法律至上是作为好国家的标志。“合乎法律的统治者是对自愿的臣民实行统治；他根据臣民的同意实行统治，因而与独裁者的统治截然不同。”[15]可见，法治、正义是其国家形象。但是，他主张君主制和贵族制属于理想的国家类型。“研究所谓最优良的政体实际上就是研究所谓‘贵族’和‘君主’这两种政体。”[16]这表明，他所描述的国家形象中没有民主、平等这两张面孔。
