第一，我国确立国家法治形象标准过于多样化。“行政国家”是依照国家建设主导力量的标准来总结的；“法治政府”是对“法治国家”这一形象在行政法治中的分解来确定的；“有限政府”是依据现代宪政国家的基本特征来表述的；“服务政府”是依据现阶段国家任务来提出的；“阳光政府”是依据西方法治国家的经验来借鉴的；“诚信政府”是依据市场经济发展的要求来描述的；“责任政府”是依据公权力行使的基本原则来推导的；“参与式政府”是依据行政方式的民主性来提炼的，“廉洁政府”是依据现代公务员制度的基本要求来强调的；“精干政府”是针对人浮于事的弊病来主张的；“亲民政府”是整治官僚作风的需要来突出的，“人民满意的政府”是基于我党的基本方针来构建的。这些“面孔”基本上是从法治政府的某一方面的特征或某一个角度所进行的描述。而西方国家在法治建设中确定法治形象的标准为两个：国家任务和执行主体。选取其中某一个标准来确立一国的法治形象一般具有两个考虑：其一，这两个标准是奔腾向前的“公法之牛”的两个“牛头”，是引导其前行方向的关键。“国家任务”的确立和分工是现代国家宪法的基本内容；而“执行主体”即法治建设的主导力量的确立，则意味着各种国家权力之间、国家权力与社会权力、公域与私域之间的界线划分，是现代国家宪法的基本结构。这种基本内容和基本结构的真正构建才使得行政法治的发展成为一种现实的可能。其二，这两个标准都是着眼于“区分”，使得国家法治形象的表达具有一定的统括性，且不容易产生国家法治形象的重叠和冲突。而采取国家法治某一方面特征来概况国家法治形象，则不仅不具有统括性，而且很可能导致基于不同特征所总结出来的国家法治形象之间存在重叠和冲突。这也是我国法治形象表达重叠和冲突的根本原因。
第二，对我国“法治政府”的解读仍然存在模糊不清。目前，在对“法治政府”各种版本的解读中，始终没有真正厘清一个至关重要的问题，即我们的“法治政府”到底是“形式主义法治”，还是“实质主义法治”？这一问题常常困扰我们的行政法治实践。一方面，面对一些新领域出现的新情况和新问题，大多需要行政在遵守法的原则和精神下发挥其能动性进行调整。早在1999年的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”案件中，法院就开始运用并阐释行政法治中的正当法律程序原则。[75]另一方面，行政法治中又常常存在这样的误解：将法律保留的范围误解为全部保留，认为所有的行政都要受法律控制，坚持无法律即无行政。这样必定导致将行政法治建设的主导力量赋予立法机关，立法上势必亦步亦趋，贪多求快，提案多求全，在数量上不断膨胀，而质量低劣，漏洞颇多。[76]不同法治建设主体采取不同的法治态度，正是源自于各自立场上对于“法治政府”形象的不同解读。
第三，我国法治形象的各种表述存在重叠和冲突。其一，“法治政府”与“行政国家”实际上存在一定的重叠。西方国家的历史状况表明，“行政国家”本身就是一个具有多元面孔的概念。如美国学者解释“行政国家”的兴起有四种路径：公共服务的发展、社会压力导致政府扩张、官僚组织的特性和美国自身特质性的因素（Idiosyncratic Factor）。[77]阿里斯·伯克（Ernest Barker）认为，公共服务国家的观念先于规制国家产生，但却又相互纠缠交错，实质上它与规制国家是“先来后到，一体两面”的关系。[78]社会压力主要是指工业化引发的人口集中、教育提升和裁决经济冲突等需求，导致政府开支的扩大，它们构成了行政国家兴起的“外因”。[79]官僚组织的特性主要是指“帕金森（Parkinson）定律”导致行政机关的自我扩张，它构成了行政国家兴起的“内因”。[80]詹姆斯·Q·威尔逊（James Q . Wilson）则认为，具有美国特质性的原因有邮政机构、军事机构的大幅扩张，总统所属政党在国会两院占多数和经济危机，它们构成了行政国家兴起“特殊性”。[81]可见，美国的“行政国家”形象已经包含了“服务型国家”、“规制型国家”、“官僚制国家”、“强权型国家”等多张面孔。其中，前三张面孔与“法治政府”中的“服务政府”、“廉洁政府”的面相之间存在相同之处。此外，“法治政府”形象所包含的“服务政府”与“阳光政府”、“责任政府”和“参与式政府”实质上也是一致的。[82]其二，“有限政府”和“服务政府”实际上并非在同一国家同一历史阶段能够并存的两种法治形象，其理论基础存在冲突和矛盾。“有限政府”是基于“消极自由”的思想，认为“最少干预的政府”就是最好的政府；而“服务政府”是基于“积极自由”的思想，主张政府的积极干预。一般而言，一个国家先进入“有限政府”的历史阶段，随着经济规制和福利给付的需求增长后才进入“服务政府”的历史阶段。
第四，我国法治形象的解读中还存在缺失。尽管在行政法治实践中，“法治政府”的形象被“绞尽脑汁”扩大化地解读，尽可能把各种好的法治理念都包含进去。但是，它仍存在不周全之处，恰恰最需要填补的一种形象却从未被提出，即“善治政府”。20世纪末以来，“善治”（Good Governance）的公共治理模式正在成为各国在政治和公共治理中追求的新目标和发展的新方向，并已经对西方国家的法治建设发挥了重大影响。比如，美国新的治理模式“在促进实现社会、政治和经济目标的过程中，正影响着公共和个人行为的范围、功能和实施”；“新的治理模式主张取代新政时期的层级式管理，代之以更加富于参与和合作的模式”，因而被认为是“再次新政”（The Renew Deal）[83]英国的现代治理模式也呈现出相似的特点。在这一模式中，政府与公众之间、私人组织与混合组织之间构成一种互动，因而导致了复杂、动态、平面的关系，但又包含着协商所得的相互之间的一种独立性。[84]
第五，我国公法理论与国家法治形象之间缺乏互动。西方国家的经验表明，在法治实践中选择某种法治形象，实际上就是选择了某种行政法治理论为理论指导。而我国之所以产生如此纷繁复杂、模糊混乱的国家法治形象，其实并非选择了“多种法治理论”，恰恰是因为没有选择任何一种理论，或者说只选择了笼而统之的“依法行政”理论。究其原因，在于我们的法学研究并没有提出多少有冲击力和解释力的理论主张，自然也就无法为法治建设主体提供太多选择的可能。[85]这种法学研究对于国家形象塑造的贡献严重不足无疑也会打击法治建设主体与理论研究互动的积极性。反之，这种沟通性的不足，又会导致国家法治形象对公法理论的发展和创新产生误导作用。这种双向互动的缺乏使得不论是法学研究中还是法治实践中，都势必形成挂一漏万的诸多盲区，乃至发生林林总总、形色各异削足适履的悲剧。
（二）塑造法治形象：我国行政法学反思的主题
综上凡此种种，特别是公法理论与国家法治形象之间互动性的缺失，使得我国行政法学的发展对于“如何塑造法治形象”处于集体无意识的“失语”状态，甚至被理所当然地逐出公法的疆域，简单化地理解为政治问题。本文的研究初步表明，塑造法治形象恰恰是社会转型时期中国行政法学自我反思所不可回避的主题。这一主题主要体现为以下这些基本问题。
1.“行政国家”：一个逻辑原点，还是真实图景？在我国的行政法学中，“行政国家”被描绘成一种不良的、非法治的国家形象。每每“提起‘行政国家’—正如同提起‘警察国家’一样，大家的脑海中立刻会浮现出一个专制的，只会利用肆无顾忌的行政权力，蹂躏人民的极权国家之印象。”[86]这一假定构成了我国行政法治产生和发展的“逻辑原点”，成为恰似“自然状态”、“无知之幕”之类的理论建构之物。然而，西方法治国家的真实图景表明，“行政国家”并非如此不堪，它与专制国家有着根本的区别。其实，行政国家是现代法治国家的一个历史阶段，是宪政结构基本确立后法治国发展的初步阶段，是现代国家的一种法治模式。显然，我国行政法学在移植英美行政法治理念的过程中，对此简单化的处理使得它不仅掩盖了西方“行政国家”的真实图景，也使得我国的行政法治建设迷失了自己。
