（二）国家法治形象与行政法治的循环互动

　　西方国家在社会转型过程中，其法治形象的转变既呈现出鲜明的个性色彩，又包含着基本的共性特征；既植根于各国的传统和国情，又遵循了基本的法治规律。就其个性而言，主要有以下三点：

　　第一，从表达国家法治形象的语词来看，英美的行政法治一般从法治建设的主导力量的角度来概括，而法国和德国的行政法治一般从法治建设的使命来概括。如美国所经历的“立法国家”、“行政国家”和“司法国家”，曾在英国人心中根深蒂固的“议会至上国家”，都是从行政法治建设中主导力量的角度所作的理论凝练。而法国公法理论所塑造并向其法治建设者所推销的“公共权力国家”和“公共服务国家”，德国公法理论与公法实践共同主张的“福利国家”和“社会法治国家”则基本上是从行政权的使命角度所作的准确表达。

　　第二，从“行政国家”兴起的原因来看，美国主要是基于经济规制的需要，法国和德国主要是基于福利给付的需要，而英国则两种原因兼具。就法治发展阶段而言，英美所谓的“行政国家”基本等同于法国的“公共服务国家”和德国的“福利国家”。但是，由于具体历史进程的不一，各国行政国家兴起的原因也不相同。美国扩大行政权的目的主要是为了应对垄断资本主义时期的“市场失灵”，特别是20世纪30年代的经济危机。而法国对于社会福利的需求远早于其经济规制的需求，前者在19世纪末期就随着法国行政的集中化表现出来了，而后者是在二战以后才出现。德国也是如此，尽管该国福利给付和经济规制的国家义务都规定在1949年的《基本法》中，但基于两种需求强烈的不同，其实际的法治建设中仍然体现出先后。[67]如德国于1957年制定了《德意志联邦银行法》、1958年制定了《反对限制竞争法》、1967年《经济稳定与增长促进法》，整个经济规制的立法进程仍然比福利行政的立法慢了半拍。[68]英国则是两种需求在20世纪初几乎同时显现，也一并通过行政立法来满足。

　　第三，从“行政国家”之后的发展路径来看，英美都走向了“司法国家”阶段，而法国和德国却直接迈向“实质法治国家”。法国和德国的行政法院从来没有像英美国家的法院那样在行政法治建设中占绝对的主导地位。因此，它们直接越过了“司法国家”的法治模式，于20世纪70年代后开始迈向“实质法治主义”的法治模式。几乎与此同时，英美国家开始全面塑造“司法国家”。但在20世纪90年代以后，其法治建设中增加了更多体现“实质法治”的内容，一定程度地改变了原来的国家形象，但至今没有明确而又清晰地提出一种全新的国家法治形象。

　　在熙熙攘攘、看似混沌的国家法治形象中，也存在许多共性。主要有以下三点：

　　第一，国家法治形象与行政法治的互动以现代宪政国家结构的基本确立为前提。现代宪政国家的两个基本要件是分权与人权。权力没有分立，则无所谓行政权。只有满足了这个要件，才可能促进官僚依法治理模式的形成。而这一模式“核心的表现是国家权力和职能的迅速扩张，并且权力的重心由司法领域向行政领域偏移。”[69]即“行政国家”的出现。同样，人权没有确立，则无所谓行政法治。只有满足了这个要件，行政法才可能承担保障人权的使命，对行政权的行使进行规范和控制，即“行政法治”的出现。因此，没有现代宪政国家的建构，也就不可能存在国家法治形象与行政法治之间的互动。

　　第二，国家法治形象与行政法治的互动一般以某些重大影响的法治理论为中介。在社会转型时期，各国都经历了公法理论变革引发具体制度变革，制度变革又促生国家法治形象转变的过程。二战后，英国公法理论有了很大的发展，经历了从“红灯理论”到“黄灯理论”的发展过程，[70]与之相随的是司法中合理性原则的广泛运用、公众参与规则的普遍确立和政府契约的方兴未艾。在19世纪末20世纪初，法国的公法理论曾经历了公共权力说、公务说、公共利益说、新公共权力说等理论的变迁，与之相随的是法国行政法院受案范围不断扩大和行政赔偿制度最终确立。[71]德国开始进入福利国家之初，有的公法学者就提出了“生存照顾”的概念，确立了“给付行政”的理论，而传统的特别权力关系理论也被逐步打破。与之相随的是行政合同、行政计划以及私经济行政方式的兴起。[72]

　　第三，国家法治形象与行政法治的互动是一种双向的、循环的互动模式。尽管存在多样化的法治形象，但是任何一种法治形象的塑造都包含了国家任务的统筹、法治建设力量的选择、公法机制的构建等方面的内容。如前所及，法治理论是两者互动的中介，以此为界可以将这一互动模式分为两个层面：一是国家法治形象所统筹的层面，它一般至少统筹两个方面的内容：国家任务（国家职能）和执行主体（法治建设的主导力量）。其中，国家职能大致可以包括传统的国家职能、经济规制职能和福利给付职能；执行主体大致包括国家、社会和个人，立法、行政和司法，中央、地方和自治组织等。二是该国法治理论所统筹的层面，它一般统筹执行机制（如激励机制、制约机制等）、执行手段（如行政许可、行政处罚等）和执行效果（如文明执法）等内容。

　　在每个层面中，存在一种双向的互动。如在第一个层面中，国家法治形象会直接引导国家职能的改变，会选择法治建设的主体。反之，法治建设主体在具体法治建设中会形成对国家法治形象的各种评价，并以职能交叉、职能重叠和职能冲突等方式来调整国家职能，进而影响到国家法治形象的调整。在第二个层面中，法治理论会直接影响到执行机制的建构，影响到执行手段的选择，影响到执行效果的评判。反之，执行效果的评判会使得执行者重新考虑执行机制的建构和执行手段的选择，最后又挑战既定的法治理论。

　　这种双向互动性使得每一层面内部要素之间会保持内部的自洽和稳定，只有内部要素之间的互动无法有效调整冲突时，才会出现两个层面之间的互动，由此构成一种循环的互动。即第一个层面会引导法治理论的创新和行政法治的变革，而后者又将塑造或改变预定的国家法治形象。

　　四、我国行政法治建设中的国家形象：模糊混乱

　　自鸦片战争后的一个半世纪以来，我国的国家形象经历了从屈辱的“东亚病夫”到中国人民“站起来”的历史巨变。新中国成立后，我国领导人都非常重视国家形象的塑造，但是其重点都在于国家的政治形象和外交形象。[73]在改革开放后，随着“法治”概念的政治意识化逐渐被消除，法治理念开始被真正树立，我国才在法学理论和法治实践中踏上了有意识地塑造国家法治形象的征程，行文伊始所提“法治国家”即我国现阶段所追求的法治形象。当然，从西方国家的经验来看，这一概念仍有过于笼统、不够具体准确之嫌疑。如法治国家是“形式法治国”，还是“实质法治国”？是“自由主义法治国”，还是“社会主义法治国”？是“共和主义法治国”，还是“民主主义法治国”？这些问题的答案远非显而易见。我国行政法治方略作为“依法治国方略”的重要内容，自然难以避免受这些问题困扰，并影响到行政法治的具体发展路径。

　　（一）我国行政法治建设中的国家形象

　　我国行政法治理论与实践中都出现了多个国家形象。在各类政府文件中常常被使用的有“行政国家”、“法治政府”、“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“效能政府”、“责任政府”、“参与式政府”、“廉洁政府”、“精干政府”、“亲民政府”和“人民满意的政府”诸如此类的表达，这些都被理解为“法治政府”的应有之义。[74]足见，我国“法治政府”形象具有多种面孔，可谓“面面俱到”。其中，“行政国家”被假定为我国行政法治建设的起点，被理解为一种非法治的国家形象，频繁地被用来描述为我国改革开放前“文化大革命”时期的法治状况。“法治政府”则是《全面推进依法行政实施纲要》确立的现阶段行政法治建设的目标，是我国2014年所要实现的一定程度理想化的国家法治形象，被解读为一种立体的、多维的形象。从西方法治国家的经验来看，我国行政法治方略中所提出的国家法治形象存在诸多的问题。