在中世纪时期，理想的国家形象往往与神权相统一，披上了宗教的面纱，但也依稀可见一些具有法治特征的面孔。如圣奥古斯丁的“上帝之城”描述了这样的图景：“人是两个城市的公民，一是他出生的城市，一是上帝城。……人的本质是双重的：他是精神又是肉体，因此他既是这个世界的公民，又是天城的公民。”[17]在他看来，世俗之城是撒旦的王国，而上帝之城是基督王国，是永恒的、和平的。在这种理论主导下，世俗与上帝两种权力的划分，世俗权力服从教会权力，国王是“法律下的国王”。从中，我们依稀看到了分权（王权有限）这样一张具备法治特征的面孔。
在君主制时期，国家形象往往与君权统一，国家形象基本上等同于君主的个人形象，国家的法治形象自然也取决于君主对于法制的态度。[18]如马基雅维利强烈地主张“君主专制”。“要建立任何一种秩序，唯一的方法是建立君主专制的政府。因为，在人们已彻底腐化堕落的地方，法律已不起制约的作用。”[19]在他看来，君主应当具有“狐狸”与“狮子”两种特性。“君主既然必需懂得善于运用野兽的方法，他就应当同时效法狐狸与狮子。……君主必须是一头狐狸以便认识陷阱，同时又必须是一头狮子，以便使豺狼惊骇。”[20]可见，足智多谋而有点粗暴的君主就是其所描绘的国家形象，在这种形象中不包含任何民主和共和的因素。但是，马氏这种绝对君主制的思想满足了王权对独立地位的诉求，对于之后欧洲国家的具体建构产生了非常重大的影响。[21]博丹虽然也是主张君主制，其中也不包含国家的法治形象。但是，他的主权理论却对于国家形象具有独特的贡献。博丹将神权论抛进了废物堆，却又从中捡来了最高权力的思想，塑造出“主权”概念，并把它纳入宪制论的范畴。他认为，秩序良好的国家必须是主权完整的国家，因为它集主权于一人之身，而法国型的君主制是秩序良好国家的唯一形式。“拥有主权的君主的首要的特征性权力就是为全体臣民制定普适性的法律和专门适用于个别人的特别法令。”[22]可见，博丹的国家学说中并不包含法治的因素。但是，他的主权思想至少使得国家人格有了独立于君主自身人格的可能，国家形象也就有了不等同于君主形象的可能。因为，据其理论，主权并不必然属于国王，而且主权要受到自然法和神法的约束。[23]因此，“国王的两个身体”（The King''s Two Bodies）这种关于君主两种人格的区分思想才有了理论建构的可能。[24]而真正实现国家独立人格建构的却是霍布斯的“利维坦（Levi-athan）”。他认为，国家，“用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[25]总之，他所描绘的国家是“活的上帝”，是一个伟大的人造体，而主权是一个人造的灵魂。尽管霍布斯还是把主权赋予了君主，但是国家已经有了独立于君主的形象，其中也包含了一些人权与自由的因素。
开始进入现代民族国家后，国家形象基本上与君主个人形象相分离，国家的法治形象也得到了更加系统充分的阐释和建构，并且呈现多样化的表征。洛克对霍布斯的主权的学说进行了一番脱胎换骨的改造，变君主主权说为“议会主权”，提出分权的理论，把君主从至高无上降为资产阶级议会的附属品，第一次形成了资产阶级比较完整的国家理论。在这种制度下，君主只是“被赋有法律权力的公仆”。他把国家权力分为立法权、行政权和外交权。其中，立法权是国家最高的权力，一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的，应当归议会所有；而行政权和外交权可以归国王所有。[26]可见，此时的国家形象具有了现代法治的一些基本特征：分权和议会至上。洛克的这种国家形象成为资产阶级最为典型的法治形象，之后的孟德斯鸠和戴雪等人的“法律至上论”皆源于此。而黑格尔的哲学则逆向而行，走向了形而上学的国家观。他给“国家”这个词加上了神圣的灵光，赋予其超自然的最高地位，是永恒的和必然的精神实在。有的学者批评黑格尔说：“假如黑格尔能坚持有机的国家观，他就会给自由、平等和民主的思想找到容身之地；可是他的国家制度乃是这些思想的否定。”[27]这也表明，黑格尔的国家形象中并不具备自由、民主和平等的特征，本质上是反法治的形象。与之迥异的是冯·洪堡的“守夜人的国家”，非常典型地体现了自由主义的国家观。马克思和恩格斯关于国家是“阶级专政的工具”的思想实际上也无法展现现代法治的基本形象。[28]进入二十世纪后，对于法治形象最为系统而又理想化的表述则当属凯尔森和德沃金。依据纯粹法学派的观点，“国家是由国内的法律秩序创造的共同体。国家作为法人这一共同体或构成这一共同体的国内法律秩序的人格化。”[29]由此观之，凯尔森眼中的法治国家就应当是“法律秩序的人格化”，在实际的法治建设中应当是立法发挥主导性作用，其潜藏的是“立法国家”形象。这一思想对大陆法系国家影响至深。而德沃金所主张的“法律帝国”实际上是一种“司法国家”形象。他认为，“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯，但却不是它的先知或预言家。”[30]这一理念在英美法系国家极为盛行。
（三）塑造国家法治形象的一般规律
在国家形象与国家法治形象两者相伴而行的历史旅途中，两者并非时刻兼容并存。他们有时也相互纠结，甚至相互排斥，但却草蛇灰线般地显现出国家法治形象塑造中的一般规律。
第一，国家人格的完全独立是有意识地全面塑造国家法治形象的前提。西方的国家学说史表明，国家人格的完全独立经历了两个步骤：一是君权与神权的分离，此时主权被解释为君主的权力；二是主权与君权的分离，主权被理解为国家的独立人格。因此，在绝对君主制的国家中，不存在塑造国家法治形象的空间，也无法真正进行法治国家的建构。从柏拉图、马基雅维利、博丹和霍布斯的理论描述中都非常清楚地证实了这一点。自主权理论催生了现代民族国家之后，才有了比较系统的现代国家法治形象的全面塑造。随着“法律至上”价值的逐步确立，康德、卡尔·史密特（Carl Schmitt）孟德斯鸠、戴雪、和韦德等思想家纷纷从分权制衡、人权保障、自由主义和民主政治等多个方面来系统塑造典型的国家法治形象。[31]此时，国家法治形象才开始在国家建构的具体实践中被建构者有意识地发挥其导向作用。[32]
第二，正如法治具有变化多端的“面孔”，某个国家在特定历史时期的法治形象可能具有多重“面孔”。如，法不阿贵，法不徇情，法不责众，法出多门[33]展现的是法的多样面孔。同样，特定时期特定国家的法治形象也是多样的。如，雅典城邦的形象是既“自由”又“守法”；柏拉图的理想国则是两张今天看来似乎相互矛盾的面孔，它既“正义”又“专制”；霍布斯的“利维坦”中也是包含了既“专制”又“自由”的矛盾形象。
第三，在西方国家学说史中，思想家所描绘的理想的法治形象与所处时期某个国家具体的法治实践之间存在某种关联互动。西方思想家提出的种种理想形象大都是针对当时国家政体中的焦点问题而设计的。如但丁针对意大利教皇与皇帝两派无穷无尽的纠纷争斗，提出“世界帝国”的理想以反对教皇的控制。他认为，在两派争斗中，除非帝国在皇帝的全面的统治下统一起来，否则和平是毫无希望的。理由在于皇帝的权力直接来自上帝，因而独立于教会。[34]再如黑格尔的“民族国家”也是旨在为德意志的国家建构提供一种理论供给。
三、国家法治形象与行政法治变革：循环互动
