当然，普遍的经验是，行政法学在一国的产生和发展往往是借鉴他国文化与本国国情相结合的结果。例如，德国奥托·迈耶对德国行政法学的创建，就是从法国行政法和行政法学出发，以德国行政法的原则和体系为归宿的。日本行政法学几乎是德国行政法学的翻版。英国20世纪初的法学家詹宁斯等将大陆法系的行政法理论融入普通法文化中，形成以控权为基本理念的行政法学体系。[87]而我国改革开放前的“文革”，恰恰是一种非常态的状况，是一种中国历史中的国情，它无法用西方法治发展时期的任何语词去表达、替代或者覆盖。在行政法学体系全球趋同性的发展趋势下，各国行政法学之间的移植和借鉴将更加广泛深入。而对于本国国情的准确判断、甄别和定位是这种“法学移植”的前提。
2.法治建设起点：“行政国家”？还是“前行政国家”？这是承前所述必然追问的一个问题，即对我国改革开放前的状况如何把握？西方国家的经验表明，作为一种法治模式，“行政国家”是以三权分立基本前提，以官僚体制为内在特征，以独立管制机构为基本标志，以机构膨胀和职能扩张为外在表现，以经济规制和福利给付为公法使命，以人权保障为价值取向，以立法、司法和公民对行政权的适当制约为公法机制的一种法治秩序。而我国的“文革”时期，权力分立被破坏，行政权被完全消除。立法机关、行政机关和司法机关都曾一度处于瘫痪状态，最后不得不由军队取而代之，被军队的公权力所侵吞。个人权利没有存在空间，私域被完全侵蚀。现代官僚体制还不发达，处于低水平的科层制，对社会生活的干预范围、手段和方式都具有相当的随意性。另外，经济规制和福利给付的需求还未滋生。可见，它显然不符合“行政国家”的构成要件，笔者暂且把它称为“前行政国家”。
3.法治建设进程：走出“行政国家”？还是走进“行政国家”？既然“文革”时期属于“前行政国家”，那潜在的逻辑自然是改革开放后我们才进入“行政国家”。果真如此，关于我国行政法治发展进程“走出行政国家”的命题就可能被证伪。然而，我国行政法治的实践却实实在在地展现出“行政国家”阶段的诸多特征。例如，我国的行政职能已经扩张经济规制和社会福利的领域。[88]与之相随，在上世纪90年代开始，我国开始大量的组建新的经济性和社会性的监管机构。1998年成立了中国证券监督委员会、中国保险监督委员会、劳动社会保障部，2002年成立了中国电力监督管理委员会，2003年成立了中国银行监督管理委员会、国家安全生产监督管理局。没有建立独立监管机构的领域，通过“三定方案”授权原有部门提供新型的公共用品和公共服务。如授权铁道部对铁路产业监管，授权交通部对公路和水上交通的监管，授权建设部对工程建设、城市供水、煤气等公用事业进行监管。自然而然，我国关于市场监管和社会管理的行政立法在20世纪90年代后猛然增多。至此，我们才猛然发现，我们正在“走进行政国家”。
4.法治建设目标：“法治政府”？还是“善治政府”？我国行政法治方略已经确定了“法治政府”的近期发展目标。就公共治理而言，它实际上是一种“善政”（Good Government）的治理模式。这种治理模式导致我国行政法治建设存在三个方面的“失衡”：一是强调政府作为公共行政的唯一主体地位，其他的组织必须有法律、法规的授权才可以履行公共职能，承担公共服务。二是强调相对方的服从义务，对相对方的法律责任的内容、形式和程序都规定得比较完备，而对公权力主体法律责任的规定不够健全。三是强调强制性手段在公共行政中的主导作用，对行政处罚、行政命令、行政强制等规定的法律比较多，层级比较高；而对行政指导、行政合同、行政激励等非强制性手段规定的法律比较少，甚至没有规定。[89]而“善治”的治理模式主张在公共治理更多协商、更少强制，更多参与、更少命令，强调规制方式的柔性化和非强制化，包含了许多“实质主义法治”精神。基于各国的普遍经验，笔者认为，它应当成为我国行政法治方略设定的较长时期的发展目标。
5.法治发展路径：“司法国家”是否不可超越？这是前一问题的必然引申。如果将我国行政法治发展路径设计为：从“行政国家”走向“善治政府”。那么，就必须回答：为什么不是走向“司法国家”？中国越过“司法国家”直接迈向“实质法治国家”是否有现实的可能？对此，英美和法德的历史经验给出了不同的答案。尽管英国和美国现今的行政法治形象并不清晰，但其主导性的法治形象仍然是“司法国家”，只不过是在“司法国家”的秩序框架中开始更多地注入和融合体现“实质法治”的因素。而法国和德国分别自“公共服务国家”和“福利国家”之后，“司法国家”被超越，直接迈向体现“实质主义法治”精神的国家形象。当然国家法治形象总是特定时期多种因素、多种需求的集中体现。我国现行法治中存在哪些基本的问题？我国现行法治中存在哪些影响法治形象建设的因素？我国现行法治中存在哪些强烈的法治需求？在这些问题没有确定的共识之前，“司法国家”能否被超越也没有确定的正解。
五、结语
行笔至此，本文基本构建了国家法治形象与行政法治双向循环的互动模式，并据此初步革除了对“行政国家”的种种偏见，将其阐释为现代法治国家发展的初步阶段，进而结合几种相关的“国家形象”，淡淡地勾勒出我国行政法治行进的“路线图（Roadmap）”：改革开放前，我国处于“前行政国家”；20世纪90年代，我国开始进入“行政国家”，并将在短时期内继续强化这一形象；在较长时期内，我国行政法治发展有可能跨越“司法国家”，直接迈向“善治国家”。
德国行政法学家汉斯·彼德斯曾指出：“今后的法学者负有一个重要的任务，便是将行政国家存在的事实当成法治国家的一个模式，并将其价值理念、原理原则解析出来，以及分析相关的宪法与行政法之观点，来导法治国家发展于正途。”[90]诚哉斯言！这种“导法治国家发展于正途”使命也正是一代又一代公法学者在公法理论发展中和法治建设实践中执着探索、敢于创新、奔腾不息的激情所在。
【作者简介】
韩春晖，男，汉族，法学博士，中国政法大学法学院教师。
【注释】米歇尔·施托莱斯：《德国公法史（1800-1914）：国家法学说和行政学》，雷勇译，法律出版社2007年版，第125页。
依法执政方略的形成经历了探索渐进的过程。2002年，党的十六大报告提出：“依法执政”，标志着我党依法执政建设的正式启程；2006年，党的十六届四中全会明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这表明党的依法执政思想已经形成相互联系的比较系统的认识，标志依法执政方略基本形成。依法行政方略的形成也是如此。1999年11月国务院颁发了《关于
全面推进依法行政的决定》，标志着我国政府主导型的行政法治建设正式启程；2004年3月国务院又颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出了经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，这表明我国行政法治的目标、道路和内容的基本确定，标志着我国行政法治方略的基本形成。
之所以将《全面推进依法行政实施纲要》表达为“方略”，在于该规定构建起了我国行政法治建设的完整机制：主体是政府，途径是依法行政、内容是合法行政、合理行政、程序正当等七个方面，目标是法治政府。
姜明安教授早在2000年就指出，行政国家只是一个历史阶段，行政法治建设的最终目的是“走出行政国家”。这一命题实际上回答了我国行政法治建设的“从哪里来”的问题，但是并没有具体回答“到哪里去”的问题。后一问题在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中得到确切的解决。参见姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，载《法制日报》2000年2月13日。
姜明安教授认为，作为一个独立法律部门的行政法，只是到19世纪末20世纪初，随着“行政国家”的兴起而逐步发展起来的。参见姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法（第二版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第5-7页。
孙津：《赢得国家形象》，河南美术出版社2002年版，第72页。
《辞海（缩印本）》，上海辞书出版社1989年版，第917页。
《道德经》第六十一章。
晋·刘琨：《答卢湛书》：“国破家亡，亲友雕残。”
《周礼·秋官司寇第五》。
这些用语分别为伯里克利、柏拉图、斯多噶主义、圣奥古斯丁、但丁、博丹、霍布斯、哈林顿、黑格尔、冯·洪堡的思想理论对理想国家形象的表达。参见乔治·霍·萨拜因：《政治学说史》（上、下册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版。
战国末期的韩非是法家思想集大成者，他把“法”、“术”、“势”三者糅合为一，又吸收了道家思想，将法治理论系统化。如，他认为：“君无术，则弊于上；臣无法，则乱于下。此不可一无，皆帝王之具也。”“凡术也者，主之所执也。”在他的理论中，帝王应是“法”、“术”、“势”三者的统一体，是其重点塑造的形象；而法的形象仅仅是“帝王之具”这一简单的描述，并没有更加深入的理论化阐述。具体参见《韩非子·定法》、《韩非子·说疑》。
参见乔治·霍·萨拜因：《政治学说史》（上册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第33页。
参见柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1997年版，第144-155页。
前引，第126页。
亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第178页。
前引，第232页。
在君主制政体中，君主个人形象与国家形象的等同这一点中外无别。我国传统的法律观念里，国家和皇帝之间可以打上等号。“国家者曰社稷也，日土地之神也，日江山也，亦日人君也。可见，国家本位实质上就是皇权本位。”参见张中秋：《中西法律文化比较研究》（第四版），法律出版社2009年版，第49页。
乔治·霍·萨拜因：《政治学说史》（下册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第404页。
尼科洛·马基雅维里：《君主论》，潘汉典译，商务印书馆1997年版，第83-84页。
布伦达·拉尔夫·刘易斯：《君主制的历史》，荣予、方力维译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第86-92页。
让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版，第107页。
参见周永坤：《一个时代的建构者—代译序》，载让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版。
“国王的两个身体”是一个关于君主双重人格的政治隐喻，它是指“作为自然的人的身体，” （The king as mortal man）和“作为政治职能的身体，”(The king who embodies the commonwealth)。这一思想衍生于中世纪，使得国家形象与君主个人形象的分离有了可能。See Ernst H. Kantorowicz, The King''s Two Bodies. A Study in Mediaeval Political Theology, New Jersey: Princeton University Press, 1957, xvi.
霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆2008年版，第132页。
参见洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第88-98页。
L·T·霍布豪斯：《形而上学的国家论》，汪淑钧译，商务印书馆1996年版，第91页。
马克思认为：“国家的实质就是一个阶级对另一个阶级进行专政的工具”；而恩格斯则指出：“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器。”参见《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第336页。
凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第203页。
德沃金：《法律帝国》，李常青、徐宗英译，中国大百科全书出版社1996年版，第361-362页。
参见徐爱国：《政体与法治：一个思想史的检讨》，载《法学研究》2006年第2期。
如法国《人权宜言》所描绘的“自由、平等、博爱”的国家法治形象；英国《权利法案》所体现的“法律主治”的国家法治形象；美国《联邦党人文集》所建构的“分权制衡”的国家法治形象，其“自由女神”雕塑所宣扬的国家法治形象。
《新唐书·刘棻传》：“今又分外官、中官之员，立南司、北司之局，或犯禁于南则亡命于北，或正刑于外则破律于中，法出多门，人无所措……”。
参见前引，第306-307页。
西方国家的法制变革一般开始于19世纪末期，急剧发展于20世纪前期和中期，特别是二战以后，最晚完成于20世纪90年代。这种变革主要为两种因素所推动：一是工业化的发展和完成；二是福利国家的兴起和发展。有的国家主要为第一个因素所推动，有的国家则主要为第二个因素所推动。参见袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期法治发展规律研究》，载《法学研究》2006年第4期。
See Reuel E. Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism, 1945-1970, 53 Vand. L. Rev. 1389.
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law: Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker, Inc. 1983.
前引。
前引。
参见理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第182-183页。
前引。
Peter H. Schuck, Foundations of Administrative law, New York: Oxford University Press, 1994, P. 11.
前引。
前引，第2页。
英国“行政国家”的兴起有两种推力，一为经济规制的需求，二为福利规制的需求。如英国行政法学者韦德认为，在20世纪初的英国，“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”，与此同时，“福利国家的出现可以追溯到1911年的《国家
保险法》。”参见威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。
前引威廉·韦德书，第1-3页。
参见前引威廉·韦德书，第18-20页。
1977年的改革使得公民可以在一个审查请求中寻求一种或者多种已经确立的特权救济途径。See Elisabeth Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Danvers: Koninklijke Brill NV, 2008，p. 127.
See Elisabeth Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Danvers: Koninklijke Brill NV, 2008，p. 127.
参见何海波：《司法审查的合法性基础》，中国政法大学出版社2007年版，第173页。
前引，第105页。
卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》上卷，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第145页。
前引，第164页。
目前英国公法学界基本采取所谓形式主义法治观，但是许多学者如瑞兹的观点实际上已经是一种修正后的形式主义法治，已经包括了讲求法律品质的实质意义。这可作为笔者观点的一个佐证。参见陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第68-70页。
关于“公共权力国家”和“公共服务国家”的概念，并非法国法学界现成的概念，而是笔者对法国两位行政法学大家奥里乌和狄骥各自理论对于国家行政基础的阐释总结而来。前者认为国家行政的基础是“公共权力”，而后者认为是“公共服务”。参见郑戈：《“公共权力”与“公共服务”之间的平衡—代译校者序》，载莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要》（上册），龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。
王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第25页。
前引，莫里斯·奥里乌书，第17页。
L. Neville Brown &John s. Bell, French Administrative Law, fifth Edition, Oxford: Clarendon Press, 1998，p. 26.
参见张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，载《法制现代化研究》1995年第6期。
法国行政法院系统的设置最初是行政机关自身解决行政争议的一种方式，直到1953年设立上诉法院和1987年设置5个地方行政法院，才表明它完全摆脱了行政性的特征，成为彻底的司法机关。
参见前引，第28-31页。
汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第一卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第81页。
哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。
参见何勤华主编：《德国法律发达史》，法律出版社2000年版，第300-310页。
德国各邦虽然已经先后建立了行政法院，但尚未建立起德国全联邦统一的行政法院，直到1949年德国《基本法》第96条第1项规定“设置联邦行政法院”，德国的行政法院组织才趋于统一；而1960年的《行政法院法》，更是进一步完善了德国行政法院体制，至此，德国的司法审查制度才真正发挥实效。参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第125页。
前引，第18页。
德国的《基本法》第15条和第22条为国家干预经济，进行经济规制奠定了法律基础。
参见前引，第310、319页。
陈颐：《立法主权与近代国家的建构：以近代早期法国法律为中心》，法律出版社2008年版，第153页。
“红灯理论”特别强调对行政权的严格控制，寄希望于司法审查，倾向平衡
宪法模式；“绿灯理论”并不反对对行政权的控制，但更寄希望于政治程序，倾向于政府模式；而“黄灯理论”则在强调控制行政权的同时，注重维持行政机关与公民之间相互冲突的利益的适当平衡，主张事前、事中和事后控制相结合，立法、司法和政府模式相结合，使其共同发挥作用。参见哈洛、罗林斯：《法律与行政》，商务印书馆2004年版，第二、三、四、八章。
前引，第25-29页。
“生存照顾”这一概念最早由Froshoff在1938年提出。参见城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1994年版，第131页。
毛泽东成功塑造了一个“独立自主、不信邪、不怕鬼”的社会主义东方大国形象；邓小平则成功塑造了改革开放、安定团结、爱好和平的社会主义国家形象。参见管文虎、邓淑华：《中国共产党人塑造社会主义东方大国的历史贡献》，载《西南民族学院学报（哲社版）》1999年第6期；王仲莘：《论邓小平的中国形象观》，载《福建论坛（文史哲版）》1994年第6期。
如2010年3月制定的《
国务院工作规则》就规定了“服务政府”、“责任政府”、“法治政府”和“廉洁政府”等概念。
“田永诉北京科技大学案”详情可参见《最高人民法院公报》1999年第4期；“刘燕文诉北京大学案”详情可参见新浪网，网址：http://blog. sina. com. cn/s/blog_3e2fdcfa0l00g8gw. html(2010年3月8日访问）。
参见石佑启、刘运毛：《行政与行政法关系的演变及其定位》，载《中共福建省委党校学报》2001年第6期。
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law: Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker, Inc. 1983,pp.3－12.
前引，第3-5页。
前引，第5-7页。
前引，第7-9页。
前引，第10-12页。
参见李清伟：《管理主义的理念与服务型政府的提出》，载《纪检监察报》2008年9月26日。
Orly Lobel,，The Renew Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought, in Minnesota Law Review,Volume 89, Dec.2004.
See Nicholas Bamforth and Peter Leyland, Public Law In A Multi-Layered Constitution, Oregon: Hart Publishing Oxford And Portland,2003，p. 191.
到目前为止，行政法学界提出的具有持续影响力和较强解释力的系统的公法理论只有“平衡论”与“统一公法学”。参见罗豪才等：《现代行政法的平衡理论》第三辑，北京大学出版社2008年版；袁曙宏、宋功德：《统一公法学原论》上、下卷，中国人民大学出版社2005年版。
陈新民：《“国家行政”理念的澄清—谈汉斯·彼德斯的“为行政国家的奋斗论”》，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第22页。
参见叶必丰：《中国行政法学的回顾与定位》，载《法学评论》1998年第4期。
党的十七大二中全会通过对《关于深化行政体制改革的意见》将我国政府的职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。
参见前引，袁曙宏、韩春晖文。
转引自前引，第33页。
