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风险社会的民生建设与能动性公法的应对

  

  2001年修正的《药品管理法》第64条规定,药品监督管理部门有权按照法律、行政法规的规定对报经其审批的药品研制和药品的生产、经营以及医疗机构使用药品的事项进行监督检查。该条也没有对检查的裁量权进行限制。2009年通过的《食品安全法》有所限制。该法第67条规定,县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划,并按照年度计划组织开展工作。该条强调了“年度监督管理计划”。第79条规定,县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案,记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况;根据食品安全信用档案的记录,对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。该条“增加监督检查频次”的规定体现了合理的差别待遇的宪法平等原则精神。这里虽然对食品安全检查作了一些限制,但总的来说,行政机关检查裁量权仍然较大。


  

  上述这些立法赋予行政机关较大的裁量权决定检查问题,这样规定是为了使行政机关能够灵活决定需要检查的次数等,以便应对环境污染、快速发现和查处食品、药品安全风险。当然上述这些法律对行政机关的授权也可能给行政机关滥用权力提供机会,一些行政机关为了达到某种不可告人的违法目的,可能经常违法检查相对人,给相对人增加了过重的负担。针对这种情况,一些地方通过立法给企业减负,限制行政机关的检查裁量权。如2003年安徽省人大常委会制定的《安徽省企业负担监督管理条例》第13条规定:“行政机关对企业进行执法检查应当以法律、法规或者规章为依据”;“行政机关依法对企业进行执法检查,应当于检查前一个月将检查计划报同级人民政府企业负担监督管理部门和法制机构备案。企业负担监督管理部门应当对检查计划进行协调,可以联合检查的,应当联合检查,避免多头检查,实行垂直管理体制的行政机关对企业进行执法检查,应当于检查前一个月将检查计划报上一级行政机关备案,上一级行政机关应当对下一级行政机关的检查计划进行研究协调,避免重复检查”;“同一行政机关对同一企业的执法检查一般每年不得超过一次,因企业涉嫌违法需要调查的,由县级以上人民政府行政主管部门负责人批准。法律、法规或者规章另有规定的除外。”上述三款规定缩小了行政机关的执法检查裁量权,第1款强调了法定性,意指行政机关不得以法律规范以外的其他规范性文件设定检查的裁量要求,第2款设立了备案、强调联合检查、避免多头检查和重复检查,第3款对检查次数做了限制,但仍然给行政机关留下了裁量余地。该款规定“一般每年不得超过一次”,说明在特殊情况下允许行政机关有超出一次检查的例外。规定“法律、法规或者规章另有规定的除外”,但法律、法规和规章通常很少对检查做详细的具体的明确规定,实际上往往由行政机关规定。


  

  如果说《安徽省企业负担监督管理条例》给行政机关保留了裁量权,对于那些高风险的领域如环境污染、食品、药品等领域,行政机关仍然可以根据情况进行多次的检查,那么2006年合肥市人大常委会通过的《合肥市优化投资环境条例》(2006年12月安徽省十届人大常委会批准)则对行政检查的裁量权予以严格的限制。具体体现在三个方面。第一,第34条对行政机关检查提出了更为具体的限制,备案、协调、联合检查、避免多头检查等都是对前述《安徽省企业负担监督管理条例》第13条第2款的重复。但是第2款则对上一级行政机关的检查计划备案的时间做了具体要求。第二,第37条规定:“同一行政机关对同一企业的执法检查每年不得超过1次……”。行政机关没有裁量权决定检查的次数。可以说,这种规定对行政机关的限制是非常严厉的。如果其得到遵守,企业负担必然会减轻。因此其有积极的意义。第三,该条例还严格要求各类国家机关必须严格保护企业这种权利不受侵犯。一部地方性法规对国家机关作出如此严格的要求,特别是要求司法机关遵守该法规,是否构成对宪法法律的违反,这些都还需要进一步探讨。



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