风险社会的民生建设与能动性公法的应对

朱应平

　　当今时代各种风险频生。有学者说，现代科技之发展已经将我们的社会从“财富分配”之逻辑带向“风险分配”之逻辑。{1}事实上，不仅是现代科技，还有很多因素共同促使我们进入了高风险社会阶段。而我们目前处理事件的措施无不表明，我们尚未形成有效的公法措施来应对风险。因此，政府履行民生职责要做的一项重要工作是：积极构建并运用能动性公法应对风险，促使风险降到最低限度，以更好地服务于民生。

　　正如孙中山先生所言：“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命。”这段话所指的内容就是人民、社会、国民与群众都是指全体人民而言，因此民生主义是基于“养民”的目的，要解决全体人民的生活问题，以谋全体人民之利益为目标。{2}我国现行《宪法》包含了保障全体人民的民生的宗旨。《宪法》第14条第3款规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”；“国家建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”。据此，国家机关有权力也有义务采取合宪措施提升人民的民生质量、维护民众享有健康和谐的民生。笔者认为，只有构建并坚持能动性公法原则的精神，用能动的公法观念指导民生服务工作，才能适应民生的要求。能动的公法原则和公法观要求国家机关以符合宪法法律精神的规范处理问题。一方面要使国家权力有充分的能动性和活力去应对各种风险，以更好地服务于民生；另一方面，又要有有效的权力监督机制对过于扩张的公权力特别是行政权予以有效的制约。只有把这二者有机地结合起来，才能使国家权力既履行了民生保障职责，又有效地应对风险。

　　一、确立能动性民主观，积极通过其他途径增强行政民主的正当性

　　各国为了有效地应对政府履行民生职责过程中遇到的各种风险，往往由立法授予行政机关较大的裁量权，由此导致立法机关控制行政权能力的弱化，行政权民主基础弱化。对此，能动性公法有两种处理方法。

　　（一）转变传统的单一的民主观

　　传统公法认为，只有议会才是民主机关，行政机关不是民主机关。在民生背景下，为了确保政府更好地服务于民生，有必要承认政府的民主机关性质，以此给行政机关服务于民生奠定厚实的民主基础。在这方面，德国宪法法院有大胆的突破。德国联邦宪法法院在1984年飞弹部署判决中对行政机关的民主性质做了充分的肯定。根据《基本法》第59条第2款第1句：“规范联邦政治关系的条约，或涉及联邦立法权限范围内事务的条约，均需联邦立法机关以联邦法律之形式的同意或参与。”该法院指出，德国《基本法》的民主原则所支配下的国家组织并不要求有重大政治意义或影响力的决定均保留由国会作成，行政部门同样具有人事上的民主正当性基础，因而也是一种“政治”权力，其权限因而不是自始就被局限在较不具政治上重大意义的事务上面。简言之，行政掌外交绝不是民主的缺陷，如果国会不同意行政部门的外交决定，还有制衡机制可供使用，例如选出新总理，推翻既有的内阁，或经由预算审议使行政权就范。{3}这就是德国宪法法院确立的能动性民主观。因为传统上将议会作为单一的民主机关无法应对现实中遇到的各种风险问题的要求。

　　能动性民主原则为立法机关依法授予行政机关充分有效地行使权力提供了宪法基础。这种情况在发生特殊危害事件时尤为突出。2003年发生SARS事件时，我国台湾地区“立法院”在5月2日紧急通过了《严重急性呼吸道症候群防治及纤困暂行条例》，6月18日对其进行大幅度增修。在修正后的该条例里，立法者授予各级行政机关广泛的权力，大致有十二项重点：如在“行政院”设立SARS防治及纤困委员会，以建立层级化与事权集中化的指挥监督系统；行政院应整合各研究机构及专家学者组成项目小组，以落实办理SARS有关之传染途径、检验、诊断与治疗方法、治疗药物及开发疫苗等各项之研究；各级政府机关应加强办理SARS之防治教育倡导，各医疗机构应实施其防治训练及演习；各级政府机关得指定特定防疫区域实施管制；必要时，并得强制隔离、撤离居民或实施各项防疫措施等。{4}实际上，当时该条例所规定的防疫措施包括法律对各级政府的授权，大部分都在传染病防治法中有所规定，但“立法院”仍然通过专门的应急条例，反映出“立法院”以积极能动的民主原则支持行政机关积极应对紧急事件，该条例使行政权获得了正当的民主基础。