可是就行政法领域而言，该学者的观点因为能满足事故报告制度的目的却是尤为可取。事故报告制度的目的（2）落实事故责任追究制度就是针对行政机关及其工作人员的。事故报告制度要发挥实效，需要负有安全生产职责的单位以及安全监管职责的行政机关的通力合作。二者统合在事故报告职责项下。所以在拟定事故报告制度的责任主体时，应该将它自身的目的与谁知悉谁负责的原则结合起来。只不过第（1）类人员即使知悉也不应该承担法律责任。从法理上看，第（1）类人员不仅不应当承担责任，反而在履行报告义务后还应当奖励。《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”它表明了公民享有的批评、建议的权利，并且是公民的基本权利。目前从地方到中央都规定了有偿举报的办法，如《河北省奖励举报生产安全事故及事故隐患暂行办法》、《举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法(试行)》等，而第（1）类人员恰好是这些办法里的举报人员之一。事实上在《生产安全事故报告和调查处理条例》中也找不到对第（1）类人员进行行政处罚的规定。所以单就行政法而言，事故报告制度的责任主体是：（1）事故发生单位主要负责人；（2）事故发生单位；（3）事故发生单位的其他直接责任人员；（4）地方人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

　　三、影响事故报告制度运行的制度因素

　　在分析完了事故报告制度确定的目的、责任主体后，就需要探讨哪些原因阻碍了它实际的运作。事故隐瞒不报，人们通常想到的原因是：（1）单位负责人不懂安全法规；（2）担心企业荣誉受损：（3）负责人担心利益受损：（4）职工愿意私了。这些原因肯定是存在的，但是对于事故报告制度的建立来说，它们的说服力又是有限的。因为这些因素都具有人为性，人为因素在实际生活中不容易控制，在把它们纳入原因进行分析时，主观性太强，从而失去了进行制度建构的意义，所以要多从客观方面找原因，发掘那些与之运行相关的制度、条件、环境。如何发现这些客观原因呢？

　　从事研究最困难的是对对象的把握，观察事故报告制度的运行也不例外。在安全生产领域，电力监管委员会的工作是有代表性的。国务院2002年发布的《电力体制改革方案》借鉴外国监管模式，特设立国家电力监管委员会（简称电监会）。电监会成立以来，在安全监管上设立专门的机构——安全监管局，还制定了一系列规章，[14]与《电力法》、《电力监管条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》一起形成了一个完备的报告法律体系。自2006年以来，电监会共发布了四份《电力安全监管报告》。[15]在这四份报告中，都写到了电力安全事故报告的内容，例如每一年发生的事故起数和死亡人数，隐瞒事故的典型案例，但是四份报告并不让人信服，从它披露的问题以及自身的局限性看，以下四个方面的原因严重影响事故报告制度的实效。

　　（一）中央与地方监管权限的划分

　　事故报告制度的运行首先在于关监管权限的划分。作为国家强制推行的一项制度，如果中央与地方各种权限划分不明，会直接导致地方政府僭越中央权力，为所欲为。目前县市级地区的事故隐瞒现象突出充分表明了这一点。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”如何理解本条并建构出适合我国中央与地方的稳妥关系，应该遵循合理分权的原则。如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内化解决，并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时，该职能才由中央政府承担。[16]在对事故报告制度进行监管时，我们是在经历了重大生命财产损失后才不断认识这一原则的。最开始时，《工人职员伤亡事故报告规程》第七条，“发生多人事故、重伤事故或者死亡事故的时候，负伤人员或者最先发现的人应该立即报告工段长， 工段长应该立即报告车间主任， 车间主任应该立即报告厂长和工会基层委员会；厂长应该立即将事故概况用电报、电话或者其他快速办法报告企业主管部门、当地劳动部门和工会组织；企业主管部门、当地劳动部门和工会组织应该立即用电报、电话或者其他快速办法转报上级。”该规程仅用一个条文把权限赋予了基层人民政府，中央政府和省级政府的监管明显缺位。后来在《特别重大事故调查程序暂行规定》中弥补了这一缺憾，但是各级政府之间的监管职责仍没有厘清。