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论安全生产中的事故报告制度

  

  过去的20年,又是我国事故发生的高峰期,各种恶性事故、重大事故层出不穷。与此同时,监管已成为行政改革的潮流。经济学家在讨论美国“监管型”国家形成的环境因素时,将其同自由放任、私人诉讼结合进行分析,认为监管对公共问题的回应、代表原告共同利益的模式、侧重事前预防和利益保护等优势特征决定它能取代法庭救济。[17]监管能否发挥实效,取决于中央政府与地方政府之间的合力。事故报告制度的监管迎来革新的是《生产安全事故报告和调查处理条例》。该条例第十条在进行制度设计时,结合事故性质的严重程度将各级政府的职权连接在了一起。监管的重心仍在地方,但中央也要承担一定的监管职能,如特别重大事故、重大事故要逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。


  

  (二)违法行为的行政法律责任的完善


  

  行政法律责任直接针对事故报告的目的之一,它的完善与否部分决定了事故报告的运行。在2007年国务院制定《生产安全事故报告和调查处理条例》之前,我国先后发布了三个与事故报告相关的行政法规:《工人职员伤亡事故报告规程》,《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》。这三个规定有两个重大缺陷:(1)没有针对事故的等级规定相应的报告程序;(2)隐瞒的责任基本缺位,陷于无责可究的虚无状态。这种情况在生产安全的基本法律中也很普遍。《中华人民共和国矿山安全法》第40条规定:“未按照规定及时、如实报告矿山事故的,由劳动行政部门责令改正,可以并处罚款;情节严重的,提请县级以上人民政府决定责令停产整顿;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。”该条只针对国有或者集体所有的矿山,对事故发生负有责任的主管人员和直接责任人员的处罚也仅限于行政处分,而对私人投资开采矿山的责任只字未提。《中华人民共和国安全生产法》第91条规定:“生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时,不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的,给予降职、撤职的处分,对逃匿的处十五日以下拘留;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,依照前款规定处罚。”第92条规定:“有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门,对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”


  

  《生产安全事故报告和调查处理条例》在把事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故四个等级的基础上,明确了各个等级报告的程序,便于操作。更为关键的是,该条例针对不同的事故等级,隐瞒的程度规定了各自的责任,且责任不轻,如第三十六条规定,谎报或者瞒报事故的,对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款;对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款。过责相当是实现事故制度目的的一大条件。在对国家监管机构与煤矿矿主、事故员工家属与煤矿矿主之间的2个双局中人的静态博弈过程的分析发现,如果希望事故被揭发出来,就要满足矿主为事故隐瞒成功所付出的额外补偿大于它的收益。[18] 换言之,违法成本高于违法收益能够保障事故报告制度的实现。


  

  虽说目前关于事故报告制度的法律责任的规定较以前有很大改进,但是在其责任追究机制上仍有若干完善之处。按照前述责任主体的范围来看,他们对于事故的知悉程度是不一样的,当从事故现场人员再到事故发生单位负责人再到履行监管职责的国家机关工作人员一层一层上报的时候,事故信息可能失真,也可能在某一环节出现报告中断。那么在进行责任追究时就要对这些因素逐一分析、准确裁量。另外,在责任追究的机构设置上,法律规定还比较模糊,《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款仅仅规定“有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”由“有关机关”进行责任追究显然不能满足事故责任处理的要求,所以责任追究机制还需细化。



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