二、事故报告制度的责任主体

　　事故报告制度的责任主体之所以重要，还在于它直接牵涉到三个目的的实现。如果责任主体不清楚，那么谁来报告，谁来承担责任都无从谈起。这里面牵涉到行政法里的一个概念——行政法律责任——如何界定的问题。“行政法律责任”如何定义学界向来有争议，分歧的焦点在于要不要把行政相对人纳入到行政法律责任的体系中。一些学者出于研究的方便，仅仅讨论行政主体及其公务员的法律责任[11]，不过也有学者同意把行政相对人纳入到行政法律责任中[12]。从事故报告制度的责任主体看，把行政相对人纳入进来有其必要性。一方面，围绕着一项具体制度的实践，必然会有行政主体与行政相对人的牵连，在辨明行政相对人与行政主体责任的基础上，有助于公平公正地解决事故。另一方面，在一部法律中，同时规定行政主体与行政相对人各自的责任，并不矛盾，只不过是行政处罚与行政处分的交织而已。在立法技术不断完善的情况下，这样的立法例已经相当常见。

　　从制度设计来看，谁最有可能知悉事故谁就应该成为事故报告制度的责任主体。在此种理想情境下，一旦责任主体确定，在事故发生时，他们就有义务履行报告职责。如果职责履行到位了，三个目的就会纷纷实现。

　　那么谁最有可能知悉事故呢？毫无疑问应该是事故现场有关人员。可是，仅仅将责任主体的范围限缩在事故现场有关人员是极其不明智的，因为他们很可能不是对事故发生负有责任的人员。显然与事故发生直接相关的人员就应该纳入责任主体的考量范围。由于刑法主张罪责自负，参考刑法的规定有助于解决这一问题。事实上，刑法也是这么处理的。《中华人民共和国刑法修正案（六）》设立了一个新罪名“不报、谎报安全事故罪”（即《刑法》第一百三十九条之一），该罪的罪状是“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的”。如何认定“负有报告职责的人员”是认清本罪的关键。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2007〕5号）将它解释为“矿山生产经营单位的负责人、实际控制人、负责生产经营管理的投资人以及其他负有报告职责的人员。”该解释很模糊，因为“其他负有报告职责的人员”还需要解释。

　　在刑法内在解释不能满足的情况下，就需要参考相应的行政法律法规，主要是《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。在这两部法律法规中，出现的与主体相关的人员有：事故现场有关人员、单位负责人、事故发生单位及其有关人员、事故发生单位负有事故责任的有关人员、县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。除去单位，它们又可以分成四类：(l)在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员；(2)在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员；(3)生产经营单位负责人、生产作业指挥人员；(4)地方政府中有关负责安全生产作业的监督、管理的人员。有刑法学者指出第（1）类并非本罪的责任主体，因为报告职责与报告义务是不同的概念。虽然“职责”是指“职务和责任”，“职务”也有“工作中所担任的事情”的意思，“责任”也基本可与“义务”等同，但是，“职务”还具有“职位规定应该担任的工作”的含义，因而“职责”也具有拥有某种职位的人所负有的责任或义务的含义，与“义务”具有严格的区别。另外，安全事故现场的工人大多是安全事故的受害者，它们只具有普通公民道义上的报告义务，而无职责上的报告义务。 [13]

　　从刑法与行政法的衔接来看，这种解释有其合理性，但是如果关照刑法的其他条文以及事故报告自身的特点，就会发现它扩大了“不报、谎报安全事故罪”的责任主体，即把国家机关工作人员纳入进来了。前述司法解释第九条规定，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪处罚。可见“不报、谎报安全事故罪”的责任主体只是一般主体，这也符合谁知悉谁负责的罪责自负刑法观。