然而，从第三种进路即“结构进路”上分析，承担行政任务的还有大量的私人以及私人组织，[68]如中国行政法学上的“行政委托”，[69]私人或者私人组织受行政机关委托行使一定行政职能，但是它们并不能成为行政诉讼的被告，所产生的责任归属于委托主体。[70]虽然中国《行政处罚法》第19条明确了行政处罚中受委托组织应当具备的条件，但是也仅仅局限于行政处罚领域，而且受委托方如何行使所托权力，是否要听取相对人的意见等要求目前并未有相应的规定。[71]更为重要的是，这种行政委托的方式只是结构进路中的一小部分，将来还会有大量的以合同的方式获得行政任务的私人主体（其以自己的名义从事活动，与行政委托并不相同[72]），还会有大量的公用事业实现民营化、还会有大量的以公司企业形态出现的组织承担公共任务（典型的如国有企业），[73]甚至还有一些未有法律、法规授权也在行使某种社会公权力（自我规制）的组织，[74]那么此时，它们究竟如何运作，是否应该受到行政法或者公法价值的限制，成为目前各国学界探讨的重点。如日本学者指出：“在大多数情况下要求它是民法上的公益法人，但它不是由公务员构成的行政组织。不可否认的是，在行使权限时因为是行政权限的行使，当然与行政机关执行行政时一样，受平等原则、比例原则等一般原则的约束，当然也受到基本权利的限制。”这些私人主体是否以及在何种程度上受行政程序法的拘束？即使不受拘束，“比如企业联合、基准、规章等的制定过程中，要适当地反映出消费者和第三者等方面的外部意见，并且有必要探讨通过外部人员的参加来保障公正的决定程序等程序的正当化问题。”“但功能性行政组织原本是私法人，应该如何区别其私人组织、活动的部分与有关官方的公共规制的部分，以及如何确保公共部分的信息公开等问题值得探讨。”[75]而英国学者同样指出，当代行政法所关注是通过合同实施管理活动时，所面临的最重要的困难可能是公私区分，以及将司法审查限于那些含有公法因素的问题或决定。[76]
从公法特别是行政法的视角来观察民营化的问题，意义在于确保公法价值不因私人主体承担行政任务而受到阻却，进而通过程序或者相应的机制来控制其行为活动，同时引发争议时，可能会因公法争议或私法者争议不同而适用不同程序与实体规则体系。在大陆法系国家中，公法有不同的司法管辖与不同的程序及实体规则，但何属公法、何属私法历来争议颇多。[77]普通法系国家虽无大陆法系那种正式的管辖权划分，但是如英国，一旦某一些案件被认为是公法争议的话，那么会交由司法系统里设立的专门处理公法案件的法庭。面对政府管理职能私有化或者外包给私人时，情形似乎变得更加复杂。如果仅仅作为私法争议依据民法解决自无不当，但民营化后，原本由国家提供的公共服务被转移到私人主体手中，国家的生存照顾义务似乎便不存在了（目前的私法以及民事诉讼原则上对此一般不予审查）。同样在中国，面对结构进路无法全面监督许多私人主体的情形，[78]有人主张：“比较合理的做法应当是将国家行政、社会行政甚至私人行政中一切与行政权力有关的诉讼都归入行政诉讼进行司法审查。”[79]此种观点虽然有其合理之处，然而仍有许多问题需要进一步阐释清楚：如果这类私人主体注定要进入公法范围，那么我们应该在哪里止步？将它们转变成为行政机关，是否会削减民营化的收益以及违背民营化的初衷呢？当然，需要特别强调的是，不将私人主体视为行政机关，并不意味着其不受行政法义务的拘束，即使进入到民事诉讼阶段，如果存在诸如公开、公正、正当程序等行政法义务，依然能够解决问题。[80]当然，除此之外，还要反思中国行政法学上行政主体理论存在的问题，[81]从行政过程而非判断行政诉讼被告资格出发，探讨私人主体与行政法义务之间的关联。
四、扩展行政法义务的机制
民营化带来了公私合作的契机，亦导致公私难以界定现象的出现，同时为我们研究者提供了一个极为复杂、多维度的政府与私人主体之间关系的图景，促进了行政法学深入发展的可能性。基于维护公法基本价值的考量，行政法学试图拘束承担行政任务的私人主体，让其履行某种程度的行政法义务，应该讲此举对于保障公民权利极为有益。但是，仍然存在着过于繁重的行政法义务甚至会将私人主体转换为行政机关、削弱民营化收益的疑问。从表面上看，为私人主体施加行政法义务将增加私人主体运营的成本，进而降低民营化所带来的效率与效益。但是目前并没有数据能够证明因规定了要适用正当程序、公众参与等要求，所有的经济收益全部有所降低。而且，有时事前公开征求意见并达成合意之后，私人主体所提供的服务却呈现低成本与高质量的状况。这是因为适度的程序控制，可以减少未来因履行合同而产生的纠纷。同样，引入第三方进行审计，其成本要低于政府的直接监管成本，反而提升了遵从率。任何人都不愿意将私人主体转换成为行政机关，虽然给予其施加了行政法义务，但这并不是什么新的现象，工作场所安全、环境影响评价以及就业反歧视规范等早已存在，为了遵守这些规制，私人主体确实会改变自己的运作模式以及增加相应的成本，但是并不会因此而成为行政机关。如今的问题是，究竟如何予以平衡，既不致使责任空缺，也不致使私人主体感到压力过大呢？考察域外，目前各国为私人主体设置行政法义务并不成体系性，许多建议甚至并不具备可操作性。实践中存在以下几种主要的机制：
第一，通过立法修正的方式，扩展行政法义务。
立法机关正在逐渐地将公法规范渗透于私法之中，[82]特别是一些相关的专业监管法中，立法者会给私人主体施加特定的行政法义务。[83]如英国在2000年的《公用事业法》中赋予消费者委员会有权从监管机构或直接从企业处获取“与其职能的履行相关”的信息，委员会可以签发相关的指令，在合理的条件下，监管机构和企业都必须服从这一指令。[84]同样，在中国也有类似的规定，如《北京市城市基础设施特许经营条例》第39条规定：“特许经营者应当将城市基础设施特许经营项目的质量、技术标准以及其他关系公共利益、公共安全的信息及时向社会公告。”不过，对于私人主体是否完全适用信息公开法，各国立法机关均呈现出较为谨慎的态度，并没有全面修正信息公开法，而是结合个案的情况加以适用。关于行政程序法的适用，学者们也仅仅是建议在现行法规范框架之下，修改行政程序法部分条款让私人主体行使政策制定权时受到行政程序规定的拘束。[85]
第二，通过行政方式，扩展行政法义务。
这主要体现于签订外包合同之时，[86]如允许受益人、利益集团或普通公众参与形成合同条款；在合同中要求私人主体接受一定的培训；确定明确的绩效基准；增加权利条款，保障公民的基本权益；[87]建立特别的复审机制，以及允许受益人最终申诉至法院。[88]
第三，通过司法解释的方式，扩展行政法上的义务。
此种方式最为常见，如在美国，法院通过解释政府行为原则（state action doctrine）、禁止授权原则（nondelegation doctrine）以及正当程序原则（due process doctrine）赋予私人主体行政法上的义务。美国法上的政府行为原则是法院如何在私域中发现政府行为的方法论，但是法院创造出来的理论以及并不一致的判决让人们感到无所适从。[89]于是，美国学者们认为政府行为原则简直就是个“概念的灾区”。[90]也许政府行为原则在个案中可以很好地发挥作用，但是似乎无法提供精确性的指南，从而对私人主体行使行政权力时予以制度安排。[91]政府行为原则发展多年，但目前的判例中很少将私人主体视为政府行为者，同时更为重要的是该理论很少关注政府授权给私人主体的民营化现象，[92]导致私人主体可能因较少的政府介入而滥用权力。[93]类似地，英国将“公共职能”原则当作判断公法范围并接受司法审查的主要判断，“当一种主体试图为公众或某部分公众获取某种集体利益并被公众或该部分公众承认有权这么做时，它就是在实施着‘公共职能’。”[94]不过，这一标准也受到不同程度的质疑，如用来界定公共职能的标准经常含糊不清，如权力、对权力的接受、一部分公众的利益、对慈善团体及压力集团等存在不确定适用的情形。
