美国、欧盟和中国的法律，虽然规则的细致性不同，但都是以制度为框架，行政系统必须制定详细的行政法规、规章、措施，使法律可操作、可执行和可实施。因此，授权立法或者委托立法是法律的基本模式，行政系统既是上位法的执法主体，也是下位法的立法主体。理论上将这种模式称之为监管型国家（regulatory state）、监管型国家的集中监督（centralized oversight of the regulatory state）、总统式的行政管理（presidential administration、presidential control of regulatory agency decisionmaking）、成本—收益国家（cost－benefit state）和行政型国家（administrative state）。根据理论的基本观点，本文概括为监管型国家或者监管型政府。于是，又会提出一个问题，监管是政府之手对市场看不见的手，政府监管干扰市场秩序，降低市场效率，产生监管俘获，利益集团垄断市场资源，降低社会福利。因此，既有市场失灵，又有监管失灵。如何治理监管失灵，如何通过制度安排、制度程序、制度方法监管监管者？其目的为在法律的框架下，减少市场失灵和监管失灵。
这正是本文要讨论的问题。本文所说的监管是政府基于法律法规框架下的监管，维护市场秩序，促进市场效率。笔者认为，市场经济不是要不要政府监管的问题，也不是政府监管多或者监管少的问题，而是监管什么、如何监管、用什么方法监管、监管是否有效率和如何衡量监管绩效的问题。简言之，关键是探索法律、监管与市场的关系，这既是法律法规的实体性问题，也是法律法规的程序性问题。
本文以下结构是这样安排的：首先，从法与经济学的视角，梳理监管理论的发展轨迹，主要评析成本－收益理论对监管型政府的解释力。其次，分析美国、欧盟和OECD监管影响分析的制度框架，解释监管影响分析对法律、法规和规章制定的程序和方法。最后得出结论，本文认为，建立监管影响评估机制，分析法律、法规和规章对经济、社会和环境的影响，只有在监管的收益能够证明为其支付成本的正当性的约束下，政府才可以监管。此时，法律、监管与市场处于良性互动中。
一、理论综述与评析
（一）监管的部门利益理论
监管理论的核心观点是谁来监管、监管什么、谁受益和谁受损。监管“俘获”的观点，阐述了产业集团受益，而政治家和行政官员被产业集团俘获的观点[1]（P.3）。监管“过桥收费”的看法，观察到监管“俘获”理论的不足，认为政治家和行政官员受益，而产业集团受损，走到了另一个极端。实际政治权力的分配并非如此简单，更多的是寻求各方政治力量的平衡[2]（P.211－240）。“铁三角”联盟解释进一步拓展了前述两种观点，把产业集团、政治家和行政官员融为一个各方都受益的整体，从而达到一种监管制度的平衡，对监管制度和现实问题更有解释力。“旋转门”现象则是对稳定的“铁三角”联盟形成影响的一种未来透视或洞察，即产业集团、政治家和行政官员各方未来也受益。监管的部门利益理论深入地揭示了监管为少数人谋求利益的过程，旨在限制垄断、促进竞争的一种制度安排，最终演化成一种政治与经济交易的低效率制度或者无效率制度，仅仅保障了利益集团的利益。
监管的部门利益理论并没有解释和回答这样几个问题：第一，在宪法三权分立制衡框架下，市场经济中，政府以法律为支柱、社会以契约意识为纽带、个人与企业或者企业与企业以合同形式为基础，通过诉讼和法院裁决，解决被侵害者和侵害者之间纠纷的制度安排，为什么转向建立行政方式的监管制度，而且监管机构呈数量逐步增加、权力逐步增大的趋势？第二，监管者被“俘获”、拉捐款、接受行贿和谋求长期利益，是监管制度失灵的形式和结果。那么，监管制度为什么会失灵？是局部失灵还是系统性失灵？第三，政府对监管制度失灵又会作出怎样的回应？第四，是否存在市场与监管互动的良性运行？对这四个问题的解释和分析，产生了监管型政府兴起的理论。
