（二）国家开发银行市场化的国际经验
作为传统政策性银行的国家开发银行必须适应市场经济的发展而与时俱进地向开发性金融机构方向改革，这已为发达国家的金融实践所验证。20世纪80年代，各国政策性银行纷纷转型，走向多元化的经营模式。除部分转为商业银行外，大多转为开发性金融机构。连世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构的业务定位也从原先的政策性转向了开发性。这种转向伴随着以下几种趋势：角色扮演由政策职能部门向银行转化；投资方式从财政投资向信贷投资方式转化；筹资方式由政府单一投入转向多元主体投资；业务范围从农业、进出口、经济开发扩展至住宅、科技开发、就业扶助、中小企业、贫困地区开发等多个领域；经营方式多元化等[2]。这一系列趋势都是政策性银行市场化的表现，国家开发银行可以借鉴。
（三）国家开发银行市场化的现实基础
为改变传统政策性银行的积弊，国家开发银行近年来开展了诸多市场业务，实行类似商业银行的商业化操作。这虽在业界引起了不小的争议③，但国家开发银行的良好业绩有目共睹。截至2006年底，国开行资产余额达22711亿元，当期和累计本息回收率分别为100.22%和99.73%，资本充足率为8.3%，不良贷款率为0.72%，连续28个季度保持国际先进水平。2006年全年实现利润总额291亿元，上缴税收185亿元[3]。从相关指标上看，国家开发银行甚至超过一些国有商业银行而成为我国资产质量最好的金融机构之一。但是，改革前的积弊连同改革中的新问题，如资金来源不足、缺乏独立自主权、“软贷款”过多、政策性业务和商业性业务混淆不清等缺陷明显阻滞了该行的进一步发展。上述问题的解决归根结底需依靠金融法制建设，即对国家开发银行的市场化进程予以立法保障。
二、国家开发银行市场化的立法保障
（一）立法保障的迫切性
对国家开发银行予以专门立法，是规范该行内部运行机制和处理其外部关系的基石，是保障国家开发银行有效运行的前提条件。由于市场化是国家开发银行今后的必然发展趋势，所以对国家开发银行予以专门立法即通过法制途径保障该行的市场化。然而我国开发性金融立法严重滞后，国家开发银行至今已运转十余年，但尚未出台专门的相关法律，只有政府文件和章程④，这不仅制约了国家开发银行在过去定位为政策性银行时的发展，也必然影响该行市场化的进程。首先，国家开发银行的许多经营项目在专门法律制度缺失的背景下参照了商业银行的法律法规，随着业务范围的不断扩张，引起了与商业银行、证券机构等营利性金融机构的冲突，国家开发银行不得不将过多的时间和精力耗费在外部协调上。其次，国家开发银行的某些符合开发性金融特点的经营行为无法在现行法律法规中找到依据，得不到法律保护⑤。再次，由于没有法律明确规定国家开发银行与政府之间的责权利关系，实践中一直存在国家开发银行受政府部门行政干预过多、约束过强、政策性风险较大等情形。该行的贷款投向、贷款数量、贷款期限、贷款利率受到了非常严格甚至死板的管理。强大的政府干预导致国家开发银行缺乏独立自主权，信贷功能变弱，无法形成对于借款者的硬信贷经济约束。该行如同其他政策性银行有成为“国家第二财政机构”之虞。
