德国地方层级公民投票诉讼制度与经验反省
于博
【摘要】德国地方公民投票诉讼制度在理论和实践上均比较成熟。公民创制提案申请拒绝之诉是该制度的重心，以其为主轴探讨公民投票诉讼制度的运作，可展示后者之机关诉讼、代表人制度等特色。同时，为使德国地方公民投票诉讼制度更加完善并切实保障直接民主效能的发挥，未来在公民投票过程中引入暂时性权利保护机制实属必要。这种德国经验的总结可以启迪我国的民主进程和诉讼法制的发展。
【关键词】地方自治；公民投票；机关诉讼
【全文】
一、前言
公民投票是指国家或某一地方行政区域内的全体公民或社会全体成员就某一项或几项重大事务进行投票表决。这是一直为民主政治所讨论的主题之一。固然希腊古典民主之后全民直接出席、商议并决定国家大事的可能性已消逝殆尽，但现代欧洲先进民主国家皆在代议制之外的有限领域内确立了这一直接民主形式，以舒缓代议制下代表与选民之间的张力，作为代议制的补充和监督机制与之并存。[1]可见，尽管有些理论家对其持保留态度，然而不可否认的是，公民投票对于彰显主权在民和填补代议政治之疏漏，无论在理论上还是实践中仍有一定的说服力与生命力。[2]而公民投票的主要配套机制——公民投票诉讼制度对于保障并促进直接民主运行和民意的真实表达、扼制政府对公民投票功效之过分克减或恶意优占，具有显著价值。[3]故本文通过对公民投票诉讼较为发达的德国地方公民投票诉讼制度进行研究，总结其特征与经验，以拓展直接民主角色充分发挥之思路，并启迪我国的民主进程和诉讼法制的完善。
二、公民投票与公民投票诉讼
（一）公民投票的分类与历史流变
公民投票在理论上可分为两类。第一类是基于人民自决理论的国际法层次的主权独立投票（Plebiscite，通过投票确立并宣告国家独立的主权）。此为公民投票历史发展的第一阶段。第二类为“核心类型”——寻求反代议制民主的公民复决（Referendum，对特定议题的投票表决）和公民创制（Initiative，通过提案、连署而直接创制立法），分别为公民投票发展的第二阶段和第三阶段（最高阶段）。[4]本文主要探讨的是地方自治层次公民复决与创制之诉讼制度的运作及争议。
（二）公民投票诉讼的类型
作为公民投票的重要规范与保障机制，公民投票诉讼本质上为公法诉讼。包含广泛的诉讼类型，主要与公民投票的核心类型即创制与复决通常须历经提案、连署及投票等不同程序所产生的不同争议有关。在德国各邦及地方层级已经产生的诉讼类型主要包括公民创制提案申请拒绝之诉、公民创制连署和创制复决无效（或撤销）之诉、公民复决投票前的宣传期间个人或公民创制提案团体与主管机关或审查之议会的争议以及针对各种类型公民投票诉讼所为的暂时性权利保护等等。其中，公民提案申请拒绝之诉最为重要，它涵盖了大多数公民投票诉讼案件。[5]本文通过系统论述该诉讼的特色运作（机关诉讼）这一德国地方公民投票诉讼之独特内核，以期对德国地方公民投票诉讼制度“窥一斑而知全豹”，并对与其密切相关的暂时性权利保护之理论争鸣作一回应。
