三、德国地方层级公民投票之机关诉讼
（一）德国地方公民投票诉讼之定位
德国公民投票诉讼制度施行“各邦—地方”双轨制。在各邦层面，公民投票诉讼中的主要争议类型如公民创制提案申请拒绝之诉、公民创制联署无效之诉及公民复决无效之诉，一般视为宪法争议，由各邦宪法法院审判，各邦宪法和相关法律已经明定。而公民投票争议的其他类型在立法未明定解决争议途径的情形下，可提起行政诉讼或宪法诉讼。[6]对于各邦地方自治层次（县市及乡镇）的相关公民投票诉讼，因其依据并非直接源自邦宪法，而是由各邦的县（市）自治法及乡镇自治法分别自行规范，故其争议不属于宪法性质，而是原则上视为行政诉讼，应该由行政法院依行政诉讼程序解决。由于德国地方公民投票制度实施频度已远超各邦，这亦促进了公民投票诉讼理论及实践的发展与成熟。纵观德国地方自治层次的公民投票诉讼制度，其突出特征莫过于引入机关诉讼（Organstreitigkeit）机制并使其为主要内容，以确保公民投票获得稳定发挥直接立法功能的空间而免遭政府之任意侵犯。
（二）机关诉讼——以公民创制提案申请拒绝之诉为研讨进路
1．机关诉讼——一套立基于理论和实践的“非法定”诉讼制度。机关诉讼是解决组织法上有关地方自治团体或国家机关上下间，或同一机关内的权利争议之行政诉讼。由于其源于并主要发生在德国地方自治团体的自治机关（Kommunale Organe）之间，故德国学界又称为“自治法上的机关诉讼”。[7]机关诉讼基本上旨在确保行政机关或公法人内部之间的行政运作应合乎“法秩序”的一种机制，属于“内部法律争讼”。其将涉及机关权限上的政治争议法律化，可使类似问题通过法律逻辑的辩证，以获取更明确的结论，使得法持续性和法安定性能够维系，而非仅求政治上的妥协。故其本质上具有客观确认法律秩序的功能，是“法政策上的需要”，一些学者亦称为“自治法的守护者”。[8]
机关诉讼在德国法上并无明文规定，而只是在行政诉讼的实践中发展出来的一套颇为完整的机关争议解决方案。一般认为，机关诉讼常涉及机关内部的措施，其标的为争议自治机关间所为之决议，后者不具有对外效力，因而不归入行政处分的范畴，即不能提起以行政处分为前提的撤销诉讼和课予义务诉讼，[9]而只能诉诸于一般给付诉讼和确认诉讼。
