放弃合法性推定当然并不等于放弃公定力概念。今村成和曾经明确指出“行政行为的公定力使行政行为作为有效的行为得到通用，但并不使其作为合法的行为得到通用”。[11](P181)今村成和认为：如果行政行为只要存在违法，不论其程度如何，相对人都可以拒绝该行政行为的拘束，那么“行政可能完全陷于停滞”，所以行政行为要有公定力。[15]在今村成和看来，行政行为的公定力是行政行为所具有的一种特殊效力，其内容是：“行政行为作出后，基于该行政行为作出这一事实，以将来撤销为解除条件，暂定性地将合法行政行为所具有的效力（拘束力）认定于该行政行为”。[11](P180)由于这种基于撤销程序排他性的公定力只具有程序法上的意义，不涉及行政行为的合法性评价（换言之，既无合法性推定也无违法性推定），所以，可以称之为“程序性公定力概念”。[12](P233)

　　以程序性公定力概念替代实体性公定力概念，除了可以避免上述在举证责任分配问题上的逻辑窘境，还可以使一系列制度或者规则得到更为通畅的说明。如在制度上，行政行为的被撤销与发生国家赔偿责任是两个问题，分别由两个程序来处理，撤销程序（职权撤销、行政复议、行政诉讼）和国家赔偿诉讼。这意味着一个违法行政行为可能在未被撤销的情况下发生国家赔偿责任，只要国家赔偿责任发生的要件是充足的。但如果以合法性推定作为公定力的基础，会产生这样一种“制度尴尬”：一个未被撤销的行政行为在国家赔偿诉讼中被认定为违法行为、导致国家赔偿责任发生时，作为公定力基础的合法性推定（注意：该行政行为未被撤销）不攻自破。当然，国家赔偿诉讼中的“违法性”与行政诉讼中的“违法性”不完全是同一的，但不能否认的是，它们之间至少存在着重合的部分或者情形，就这部分或者情形而言，上述“制度尴尬”难以避免。再如，两个行政行为之间存在“违法性承继”[16]的，法院可以在后续行政行为撤销诉讼中以先行行政行为的违法为由将后续行政行为撤销，而此时先行行政行为本身尚未被撤销。在此种情形下，未被撤销的先行行政行为的合法性推定也已经不攻自破。[17]又如，在刑事诉讼特别是以妨害公务罪提起的刑事诉讼中，法院可以在对犯罪构成要件是否充足进行判断时，对作为先决问题的行政行为的合法性进行审理（通说）。[13](P154-155)法院如果在此类诉讼中判断行政行为违法，则意味着该未被撤销的行政行为的合法性推定不攻自破。要言之，既然存在着以撤销程序以外的其他程序对行政行为合法性进行判断的制度或者规则，就不能再坚持行政行为有合法性推定，因为它很可能不攻自破。除非不认可这些制度或者规则，而那样的话，这些制度或者规则所指向的价值将得不到实现。如行政相对人将不得不在其他程序中无条件地先就有关行政行为提起撤销诉讼，待胜诉后再回到其他程序寻求自身权利的实现。这对于私人而言无疑是一种巨大的负担，同时也可能有损其他程序的严肃性、裁判权的完整性，特别是刑事诉讼中的“罪刑法定主义的严格性”和“刑事裁判权的完整性”。[13](P155)

　　这里综合日本的学说和判例，对程序性公定力概念的全貌进行一个概略的揭示，以便读者获得一个体系化的认识。

　　(1)“行政行为即使违法，只要这种违法不是重大且明白的、导致该行政行为当然无效的违法，该行政行为就完全具有效力，直至其被合法撤销”。[18]（定义——违法但有效）

　　(2)公定力是行政行为所具有的“强制性地要求关系人承认其对法律关系作出的调整”的法律效力，[14](P269)不管该行政行为“对法律关系进行的调整是否真正有效，都作为有效的调整在关系人中通用”。[14](P268)（本质——作为公权力行使，违法但在法律上通用）

　　(3)不能在行政复议、行政诉讼等撤销程序以外的程序中消除行政行为的效力。（基础——撤销程序的排他性）