要言之，行政行为公定力概念在奥托·迈耶的行政行为论那里，是与特定的行政行为观念，即“以裁判为蓝本的、作为公权力行使的行政行为”观念联系在一起的，其中已经包含着法治的因素（不要忘记，奥托·迈耶是依法行政原理的最经典的阐述者），甚至在某些方面——如“有限公定力”的观念——还超过今天我国的通说性理解。尽管其根本理念中无法拭去公权力的先验优越性因素。
三、实体性公定力概念——合法性推定
“公定力”是日本法学者美浓部达吉的“造语”，在此意义上可以说，美浓部达吉是“公定力之父”。美浓部达吉的公定力观念集中体现于如下表述：“公法关系作为不对等关系的特色首先体现于，只要在公法关系中国家的意思是有效成立的，其自身就具有决定这种关系的效力；只要这种国家意思没有被正当有权限的机关所撤销，这种国家意思就被推定为合法，任何人不得否定其效力。可以称此为国家意思的公定力。……（行政行为的）要件到底是否充足，作出这些行为的官厅有权以公定力进行认定，即使事实上这些要件并不充足，人民也只能对此服从，然后在法律认可行政争讼手段的情况下采取相应的争讼手段”。[6](P86)
由此可见，美浓部达吉的公定力观念，即所谓的“完全公定力”（与我国目前的通说性理解类似），尽管美浓部达吉在更早期的著作中曾经明确提到过“无效行政行为”的问题，认为“无效的行为本来作为国家行为不发生效力，司法权或者任何行政机关都可以以独立的见解主张其无效”。[7](P57)但由于时空悬隔，我们已经无法彻底探究美浓部达吉的本意，仅从这里所揭示的表述来看，可以认为与奥托·迈耶相比，美浓部达吉的公定力观念所指向的是一种“更强的力量”。无须赘言，“合法性推定”正是这种指向的理论表现。由于“合法性推定”是一种行政实体法上的评价，所以我们可以将以之为基础的公定力概念称为“实体性公定力概念”。
日本学说中“行政权的优越性”这一观念传统，[8](P34-48)经美浓部达吉的弟子田中二郎之手，一直延续到第二次世界大战结束之后。田中二郎对于公定力的直接表述已为我国的通说性理解所详细引用，这里只揭示其对公权力的有关阐述：“近代法治国家成立后，国家及其他行政主体作为公权力主体发动其权力时，必须根据人民代表所制定的法律按照其规定来进行。依法行政原理已经成为近代法治国家的基本原则。但即便是在这种情况下，也不能将国家及其他行政主体视为与私人对等的权利主体。……法律在国家及其他行政主体与人民之间，承认了权力支配的关系。在此意义上的国家及其他行政主体作为公权力发动所作出的行为，一方面受到法律的严格羁束，另一方面排除了普通私法的适用，获得了特殊的性质和效力。因为它是据法、依法作出的行为。这种特殊的性质和效力在实定法上并未明确规定，但实定法整体的构造无疑是以这种行为的存在为前提的”。[9](P262-263)在这段表述里，“行政主体的优越地位”[4]是法律授权的结果，也就是说，公定力是一种法律效力，但法律的这种授权不是以明文规定的形式作出的，且“实定法的整体构造”本身是以这种特殊行为的存在为前提的。换言之，“行政主体的优越地位”特别是公定力是法律上的地位或者效力，但其存在具有前法律性[5]。
战后日本的学说中，将合法性推定与公定力联系在一起的另一个代表人物是田上穰治。他以两个理由论证了行政行为的公定力：第一，在公法关系中，行政机关对人民具有统治权；第二，根据权力分立原则，法院审查行政行为时应当尊重行政权的判断。在具体的论证中，田上穰治援引了行政诉讼中的不停止执行原则（《行政事件诉讼法》[6]第25条）和起诉期限（同法第14条）规定，指出：“这些规定说明，行政行为有合法性推定，原告可以就行政行为的违法性进行举证，但作为撤销事由的违法性是否存在须经判决确认。……基于行政权的合法性认定即使不经争讼程序也具有客观性，这是公定力的前提”。[10](P89)田上穰治以实定法规定作为公定力的依据，意味着行政行为公定力理论的一个重要转换。因为将实定法规定作为公定力的依据，意味着行政行为这种特殊行为的存在已经“内化”为立法者的选择，而非外在于立法者的前提性存在。这对于公定力概念的可接受性而言是至关重要的，因为战后日本新宪法的制定，使公权力的先验优越性因素成为行政行为公定力理论最受诟病之处（详见后述）。
