四、主体与责任范围的扩展
有学者认为，环境法中污染者负担原则的表述，如同民法中的“欠债者还钱”、刑法中的“杀人者偿命”一样，蕴涵着朴素的法律公平思想。[13]从其表述上看，污染者负担原则的含义和内容似乎简单明了。然而，进一步探究该原则的政策与法律含义，就会发现污染者负担原则实际上具有很大的法律和政策上的模糊性。污染者负担原则作为一项倡导性的政策原则，提出了新的环境保护理念和方法，其模糊性一定程度上无可厚非；而污染者负担原则作为一项具有约束力的法律原则，其模糊性在实践中则可能引发环境税立法、环境污染民事赔偿责任等方面的争议。因此，随着环境法理论和实践的发展需要不断地明确污染者负担原则的准确含义和法律适用范围，使其能够发挥应有的作用。
1.主体扩大——“污染者”概念的变迁
在一个完全的理性世界里，“各守其土，各负其责”是污染者负担原则实施的一个理想社会状态。然而，现实的世界不可能是一个完全理性的世界，实践中遭遇的首要问题就是如何界定“污染者”的问题。经合组织文件早期提出污染者负担原则的政策文件将污染者简单地归纳为“其行为导致污染的人”，并且，基于经济效率和政策实施便利的考虑将进出口商背后的生产经营者认定为污染者。表面上看起来，“污染者”如同“欠债者”、“杀人者”一样主体明确，但事实上，由于污染既是生产经营过程的结果，又是产品和服务消费的结果，加之弥漫性的面源污染的存在，以及污染在环境中所具有的累积性、滞留性、迁移性和复合性，确定“污染者”往往较为困难。特别是在当代风险社会背景下，全球气候变化、转基因生物体环境风险等新型环境风险问题的出现，使得“污染者”成为一个非常模糊的概念，在许多情况下甚至无法准确判定“污染者”。对“污染者”进行准确定义存在的较大困难，也增加了把握污染者负担原则的难度。
从法理的角度分析，污染者负担是当环境污染或自然破坏等法律事实尚未出现前，就赋予污染者支付费用的义务的行为。因此，对于污染者而言，支付费用行为属于依据科学知识推定排污行为即将导致环境损害出现而应当承担的恢复或填补义务。[14]值得注意的是，一些国家尽管采纳了污染者负担原则，但是，并没有采用“污染者”的提法。例如，德国环境法采用的是原因者原则（Verursacherprinzip）的提法，同样，瑞士环境法也采用的是原因者原则（Principe de Causalité）的提法，日本环境法则采取的是受益者负担原则的提法。也有我国学者提出，学理上将污染者负担原则用收益者负担原则来表述更为恰当。[15]
由于注意到“污染者”的概念并不能涵盖所有的环境影响者，污染也不是环境污染与生态破坏的唯一原因，对自然资源毫无节制的开发、利用和消费，同样会引发环境问题，经合组织认为，需要通过提高价格反映真正的自然资源的使用成本。在经合组织一些建议和决定中，“使用者负担原则”（User-Pays Principle）的新提法越来越多地出现在其政策文件之中，这些政策文件包括：经合组织理事会1989年发布的《关于保护水产资源管理的建议：整合、需求管理和地下水的保护》、[16]1991年发布的《关于环境政策的经济手段的建议》、[17]1992年发布的《海岸带综合管理的建议》[18]等。一般认为，两项原则产生的共同理论基础是环境成本外部性理论，其区别在于，污染者负担原则适用于环境领域与环境污染者，使用者负担原则适用于资源领域与资源使用者。
