虽然有以上对于污染治理和控制费用产生的社会公平问题的关注，污染者负担原则的提出，却不是源于国内环境政策和法律实践，而是源于国际组织——经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）推动国际自由贸易和贸易、投资公平竞争的实践活动，它与因污染治理和控制费用而产生的国际自由贸易和投资扭曲有密切的联系。作为由西方主要工业发达国家组成的国际组织，经合组织于20世纪70年代初较早地关注到成员国基于环境法律管制而产生的污染控制和治理成本对于国际贸易中自由竞争的影响。由于认识到一些国家和地区使用公共资金用于污染治理和控制，不但会导致污染者生产的商品的价格不能反映其真实的成本，而且会导致国家的变相补贴，从而扭曲受益公司与其竞争对手的公平竞争，经合组织通过政策建议的形式，率先提出了污染者负担原则。在1972年经合组织理事会颁布的《关于环境政策国际层面指导原则的建议》中，经合组织将污染者负担原则作为该组织推动国际自由贸易的核心指导原则之一。该建议指出，提出污染者负担原则的目的，在于指导分配预防和控制污染措施的费用，以鼓励稀缺环境资源的合理利用，避免国际贸易和投资的扭曲。污染者负担原则意味着，污染者应承担由公共机构决定实施的污染治理和控制措施的费用，以确保一种可接受的环境状态。经合组织同时指出，这些措施的费用应当反映在商品和服务造成污染的生产和消费成本里面。如果对污染控制和治理措施采取不当的政府补贴，就会造成国际贸易的扭曲。[2]1974年经合组织理事会又发布了《关于实施污染者负担原则的建议》，将污染者负担原则确立为其成员国应当遵守的一项基本原则。[3]同时，《关于实施污染者负担原则的建议》规定了政府资金援助和补贴不违反污染者负担原则的一些特别例外情况：为防止因严格的污染控制措施的执行而迅速导致发生重大社会经济问题的资金援助；为刺激新的环境污染控制和治理技术试验的资金援助；为促进特定社会经济目标而对污染控制和治理带有附带影响的资金援助。该建议还进一步强调，污染控制和治理援助的对象应当是有选择性的，援助的时期应当是有限的，并且不能够扭曲贸易与投资。[4]
二、从经济原则到环境原则的演变
虽然经合组织《关于环境政策国际层面指导原则的建议》、《关于实施污染者负担原则的建议》都提出创设污染者负担原则的目的包括建立污染治理和控制费用的分配机制，鼓励稀缺环境资源的合理使用，但是，这两项建议的根本目的不在于消除一切形式的污染，而是通过避免国家包办污染治理和控制费用而导致的国际贸易中的不正当竞争，确保共同市场的顺利运作，促进自由贸易和经济一体化的发展。事实上，根据这两项建议，污染者只是承担政府当局决定的实施上述措施的费用，以确保环境处在一个可接受的水平。[5]而且，这两项建议中提出的污染者负担原则，要求的是是保证部分环境成本内部化，而并未要求污染者承担其行为的全部环境后果。因此，经合组织最初提出的污染者负担原则，实质上是一项关注社会环境成本分配效率和国际贸易公平竞争的经济原则。
经合组织提出的污染者负担原则，规定了污染者对其造成的污染的治理和控制的经济责任原则，其理论基础根植于经济学家庇古提出的外部性理论。所谓外部性，是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。[6]环境污染是一种典型的负外部性，即生产经营者在追求利润的生产活动中将环境污染产生的成本转嫁给他人或社会承担，使他人或社会被动地承担有害的环境影响的状况，通常这种成本和有害的环境影响不会在生产者产品的成本中主动地反映出来。根据英国福利经济学代表人物庇古的观点，只要这些外部成本是隐蔽的，不能够反映在产品和服务的价格之中，那么市场对扭曲的价格信号的反应将导致低效的经济选择。庇古提出，这样的外部费用应当“内部化”，即将外部成本纳入了产品或服务的价格之中，通过价格反映这些外部性的成本。[7]显然，庇古关心的不是环境污染及其转移产生的社会问题，而是经济学本身的效率问题。按照庇古的外部性理论，解决环境污染外部性的途径有赖于国家的干预和产品外部性的内部化，它包括两个具体措施：一是国家依据相应的环境污染成本，通过征收环境税（费）的方式，使得产品的环境成本内部化，确保产品价格能够反映生产和消费的真实成本，从而提高市场竞争的效率；二是国家确定环境强制标准，并通过法律管制禁止或限制与经济活动有关的环境污染和破坏的发生。
