2．不得以创新为名为行政行为作不合行政目的的附款

　　行政行为的附款是指行政机关根据实际需要在行政行为主内容的基础上附加的从属性内容。附款在行政活动中发挥着很大的作用，可以认为它开拓了行政的灵活对应可能性。[18]附款是行政机关在作出行政行为时自己所附加的内容，但是根据行政法治的原则，行政活动必须要在法律规定的可能空间范围内才能为之，假如法律没有给予行政机关裁量判断空间，则基本上无附款之可能，换句话说，若无法律的特别授权，羁束行政行为是不能附款的，只有自由裁量行政行为才允许行政机关在裁量空间内进行附款。“基本上，凡是行政机关拥有裁量权，即可依行政目的之需要而为附款。无裁量权时（羁束行为），行政机关作出行政行为的权限既然受到法令的严格约束，所以必须有法律明文规定，才可以作为附款，否则会使行政机关滥用附款的方式，来扩张机关的权限，造成行政滥权的危险。”[19]

　　附款对法律允许的“主要规制”进行补充或限制，使行政决定更有弹性、更有效率。[20]附款的上述功能显然与行政机关的追求是非常契合的，因为行政机关为了实现行政目的，天然的追求效率并试图扩张自己的管制权限，而且附款又发生在法律许可的裁量空间内从而不必有不合法的担忧，因而附款往往成为行政机关尝试行政管理创新的密集领域。正如在南京市交警管理行人闯红灯事件中，公安交通管理机关在对违法行人课以“义务协勤”的义务时，同时设定了一个附款，为违法者义务的结束设定了一个条件，即违法者要到“逮”到下一个违法者才能结束自己的“义务协勤”。“条件乃是指那些给予利益或课予负担行政处分之生效或失效，系于将来不确定之事实者。”“凡规定行政处分之内容效力自未来、特定的事实发生时，即行结束者为解除条件。”[21]很显然，南京交警为违法行人的“义务协勤”义务设定了一个解除条件。

　　在行政机关裁量权的范围内，能否为了管理创新就可以任意的设立附款呢？答案是否定的。不得违背不当联结禁止原则是最基本的要求之一，即附款的内容必须与行政行为的目的有实质、必然的联系，否则就是不合理的。“容许附款，并不就表示行政机关得借附款的附加为所欲为，特别是要求附款不得抵触行政处分之目的，更是理之当然。除了不得与行政处分的目的背道而驰外，附款的附加也不能违背诸如平等、比例原则与不当联结之禁止等行政法的一般原理原则，……比方说教育主管机关同意某生公费留学，就不能附加要求某生负责打探情报任务的负担。”[22]考量南京交警课以违法行人义务中所附的“逮”到下一个违法者的附款，显然与不当联结禁止原则的意旨不符，因为要求违法行人履行“义务协勤”义务的目的是为了让违法行人接受教育，避免再次违章，这一目的的实现显然与行为人以外的其他行人是否有违法闯红灯行为缺乏实质、必然的关联，无论有无其他人违法，对行为人的教育目的都能达到，这一附款是多余而不必要的。设若再无其他人违法闯红灯，行为人的“义务协勤”义务岂不永无停止之日，那么，这种情况下明显与比例原则、人权保障理念和现代法治精神是违背的。

　　3．不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付

　　不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付主要是针对行政合同而言的。行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关的事项经协商一致而达成的协议。在签订行政合同时，行政机关不能利用其掌握公权力的优势地位而任意的要求相对人为不合行政目的的对待给付，否则就是对不当联结禁止原则的违反。“行政契约的缔结，不得任由行政权力决定缔约之内容，必须使人民的对待给付与行政权力之给付，呈现相当之关系，避免人民被课与不必要及不相关之义务，此亦在讨论行政处分附款时，所提及‘联结负担禁止’之原则也。”[23] 根据德国学者的阐释，为了保护公民，防止“出卖主权”，行政合同只有在具备特定的条件时才具有适法性，公民的对待给付应该符合以下要求：（1）符合特定的目的；（2）为了执行公共任务；（3）适当；（4）与合同中的给付具有客观的联系（所谓的禁止不当结合）。[24]