我国是大陆法系国家,实定法是法院审判的依据,然而目前我国的实定法中并无不当联结禁止原则的规定,那么,是否就意味着该原则的内容不能成为我国法院裁判的基准呢?这个问题要结合我国《行政诉讼法》的规定进行具体分析。不当联结禁止原则主要是规制行政机关的裁量权的,属于合理性的规制。若法院可以对行政行为进行合理性审查,则该原则必然可以成为裁判基准。一般认为,我国行政诉讼的司法审查标准是以合法性审查为原则,以合理性审查为例外。“滥用职权和显失公正属于合理性范畴,这是具体行政行为合法性审查的例外。”[27]实定法的依据主要是《行政诉讼法》第54条规定,行政机关“滥用职权”做出的具体行政行为,法院可以撤销或部分撤销;行政处罚显失公正的,可以判决变更。所谓滥用职权,是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内,但行政机关不正当地行使职权,不符合法律授予这种职权的目的。[28]滥用职权的表现包括不正当的目的、动机,不适当的方式、方法,不相关的考虑,不适当的拖延等。[29]不当联结禁止原则要求行政目的与采取的手段之间有实质、合理的联结,对于该原则的违反与滥用职权中不适当的方式、方法以及不相关的考虑显然是吻合的。在我国没有明确规定不当联结禁止原则的情况下,可以把对该原则的违反转化为滥用职权,从而使其成为司法审查的基准之一。
行政管理创新是在法律保留许可的裁量空间范围内进行全新的探索,在这个空间内若没有明确的合理性界限,行政机关的创新步伐是不会停歇的。不得滥用职权虽然是一个合理性的标准,但是这个标准是非常笼统的,对于行政机关而言其规制作用是比较弱的。与其把违反不当联结禁止原则纳入滥用职权的范围之内,不如把其在法律上单列出来,使其成为和后者并列的合理性标准。不当联结禁止原则的规制内容相对于不得滥用职权而言更为明确,具体性更强一些,那么,借鉴德国和我国台湾地区的做法,通过实定法把这一原则具体规定出来应该更有利于其内容的实现。相对于笼统的不得滥用职权的规定,法院在进行司法审查时,不当联结禁止原则作为裁判基准也更为明确。
五、余论
一般认为,不当联结禁止原则的法理渊源包括法治国原则、禁止恣意原则等,由于以上原则皆被通说认可为宪法原则,不当联结禁止原则理应具有宪法层级的效力。[30]不当联结禁止原则不仅仅是一个行政法的基本原则,还是一个宪法原则,它的最终目的是维护人性尊严,保障基本人权。因此,它不仅可以约束行政行为,还可以约束立法行为。我国目前除了行政执法机关在实践中直接进行行政管理创新的探索外,有一些创新是立法机关以及行政立法机关通过立法或行政立法的形式进行规定的,比如我国确立了几个不同的国家综合配套改革试验区,同时赋予了有关省、市等地方在进行综合配套改革的时候可以制定“先行先试”的地方性法规、规章等,那么,这些地方性法规、规章也应该受到不当联结禁止原则的规制。我国正处于社会转型时期,社会各个层面的改革正在不断的推向深入,行政管理的创新、改革也是日新月异,对行政管理创新、改革的合法性和正当性要综合考量,不能简单的否定,也不能因为目的正当就一概的肯定,不仅要关注目的,也要关注手段,不仅要关注结果,也要关注过程,在很多情况下手段价值要优于目的价值,为了目的而不择手段是违背不当联结禁止原则的要求的。正如在睢宁县大众信用评级事件中,行政机关的目的是好的,是为了营造一个稳定和谐的社会秩序,但是其手段是不当的,理应为人们所诟病。