不当联结禁止原则的主要目的在于防止行政机关把其职责范围内的事项作为讨价还价的对象，即禁止行政机关利用其优势地位，将其职责做商业化的使用。[6]行政法律关系的一个很重要的特点是法律关系的主体双方——行政机关和相对人——之间的地位是不平等的，行政机关为了实现行政目的享有法律认可的优益权，行政机关是掌握国家公权力的管理者，相对人处于被管理者的弱势地位，但是行政机关不可以滥用这种优益权而设置不相关的条件。“行政机关设定的条件必须与其所实施的行政行为具有正当性的内在的关联，否则就是一种对权力的滥用与恣意。”[7]恰恰是因为行政机关处于优势的地位，可以不必经相对人的同意而单方的设定某种条件，因此极易滥用这种权力，若没有不当联结禁止原则的约束，相对人的权益很难保障。“是故禁止行政行为‘与事件无关之考虑’，旨在考量公民与国家之地位并不完全平等，若政府可以无限制地结合各种武器对付公民，则公民的地位将毫无保障。”[8]
不当联结禁止原则对行政管理创新进行规制是十分必要的，除了上述所谓防止行政机关滥用职权、保障相对人权益的需要之外，还和行政管理创新的特点密切相关。“行政活动的一个特征在于追求合目的性，该目的从整体上看，是公共利益；从局部看，是具体行政任务。合目的性决定了行政机关必须具备一定的能动性，甚至夸张地讲，一切能够促成行政目的实现的措施，都在行政机关的考虑范围之内。这就成为行政创新的‘动力源’。”[9]行政机关为了实现行政目的，总会想尽一切办法，运用一切可能的手段，这也是我国近年来行政管理方法创新不断涌现的最直接原因，各级行政机关也总是乐此不疲。虽然行政权作为一种执行权要符合法治的要求，但是既然是“创新”，那么法律保留往往会规定的比较模糊，对行政的授权也总是模糊的和原则性的，行政机关有很大的自主判断空间，或者干脆就没有明确的法律规范进行规制和调整。我国正处在改革开放全面深化的社会转型时期，提升政府管理能力是时代的要求。“要提高政府管理能力，除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外，管理方法方面的创新应该也是不容忽视的重要问题。”[10]向方法要效益已经成为某些行政机关的指导思想。尤其是我国在进行改革的过程中往往会赋予某些地方政府进行“先行先试”的权力，既然有了“先试”这个上方宝剑，必然会想尽办法尝试所有的可能，在正当行政目的的庇护下，行政的能动性很可能导致在方法的创新上“不择手段”。比如郴州市嘉禾县在城市拆迁中甚至不惜采取“株连”的办法，县政府专门下发文件规定党政部门工作人员若有亲属是被拆迁户而拒绝拆迁的，该工作人员将被停发工资甚至被开除，以至于有的工作人员不得不通过离婚的方式来和被拆迁户划清界限。[11]“不择手段”恰恰是不当联结禁止原则所反对的。“因为高尚的目的永远无法将卑鄙的手段合理化，在冠冕堂皇的目的下，不可不择手段， 否则，无论所追求的目的有多么重要、急迫， 整个行为在法律秩序下只能受到非议。在一个民主法治的国家里，手段价值的尊重，往往比目的价值的尊重更为重要。如果国家不遵循事务的本质规律，任意地将两个毫无关系的事情强制性地绑在一起，国家行为就会既失去价值合理性，也失去工具合理性。”[12]
三、不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制
不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制主要从以下方面展开：
